Dienstrechtsmodernisierungsgesetz NRW reformiert das Laufbahnrecht

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Seit der Föderalismusreform I haben die Länder auf dem Gebiet des Laufbahnrechts ihre gesetzgeberische Freiheit wiedergewonnen und von dieser Freiheit auch regen Gebrauch gemacht. Es handelt sich um ein sehr bedeutsames Teilrechtsgebiet des Beamtenrechts, in dem die Anforderungsstrukturen der im öffentlichen Dienst zu erfüllenden Aufgaben nachgezeichnet und die beruflichen Entwicklungschancen des einzelnen Beamten festgelegt werden.

Bisher gab es die vier Laufbahngruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes. Diese tradierte Einteilung wie auch die Anzahl der Laufbahnen wurde in verschiedenen Bundesländern teils grundlegend verändert und der Einführung der Abschlüsse Bachelor und Master angepasst. Nachdem einige Bundesländer (Berlin, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt – mit Modifikationen –, Schleswig-Holstein) in Vorlage getreten waren und insbesondere die bisher vier Laufbahngruppen zu zwei Laufbahngruppen mit jeweils zwei Einstiegsämtern bzw. – in Bayern und Rheinland-Pfalz – zu einer Leistungslaufbahn – mit dem Einstieg in vier Qualifikationsebenen verschmolzen sowie die Vielzahl der Laufbahnen reduziert hatten, nahm Nordrhein-Westfalen mit der LVO NRW vom 28.1.2014 (GV.NRW. S. 22, ber. S. 203) einige Veränderungen vor. Den wesentlichen Reformschritt vollzog das Dienstrechtsmodernisierungsgesetz vom 14.6.2016 (GV.NRW. S. 310). Dieses Gesetz fasste das LBG NRW mit Wirkung vom 1.7.2016 neu und sieht – dem Beispiel der meisten Länder folgend – nur noch zwei Laufbahngruppen mit jeweils zwei Einstiegsämtern vor. Hinsichtlich des Laufbahnbegriffs blieb es fachlich-inhaltlich im Wesentlichen bei der tradierten Definition, vertikal erweitert durch die Beschränkung auf zwei Laufbahngruppen. Die Laufbahnen besonderer Fachrichtung wurden neu geregelt. Die auf dieser Grundlage erlassene LVO NRW vom 21.6.2016 (GV.NRW. S. 461) trat ebenfalls am 1.7.2016 in Kraft. Der Gesetzgeber wollte insbesondere die Laufbahngruppenstruktur an die Entwicklung im Hochschulbereich anpassen, die Personalentwicklung, die Fortbildung und ein behördliches Gesundheitsmanagement als unverzichtbare Elemente einer modernen Personalverwaltung verankern, die Karrierechancen für Frauen verbessern und die Attraktivität des öffentlichen Dienstes für Spezialisten steigern (LT-Drucks. 16/10380 S. 337).

 

Mit diesem Reformschritt setzt sich Nordrhein-Westfalen vom Bund und einer Minderheit von Bundesländern ab, die vorerst nur behutsame Anpassungen und Weiterentwicklungen des tradierten Laufbahn(gruppen)systems vorgenommen haben (Baden-Württemberg, Hessen, Saarland, Thüringen).

 

Beim Laufbahnprinzip handelt es sich um einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums. Es verlangt nicht die herkömmliche Einteilung in vier Laufbahngruppen, so dass die Entscheidung der meisten Bundesländer – so jetzt auch Nordrhein-Westfalens – für zwei Laufbahngruppen nicht auf durchgreifende  verfassungsrechtliche Bedenken stößt. Nach § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LBG NRW gibt es nur noch die Laufbahngruppen 1 und 2 mit jeweils zwei Einstiegsämtern. Der Zugang zu einer Laufbahngruppe und innerhalb der Laufbahngruppe zu einem Einstiegsamt richtet sich gemäß § 6 LBG NRW nach dem erreichten Schulabschluss, bei der Laufbahngruppe 2 abgesehen von § 6 Abs. 1 Nr. 3a LBG NRW nach dem erreichten Hochschulabschluss (Bachelor oder Master). Weitere Voraussetzung für den Zugang zu den Laufbahnen mit Vorbereitungsdienst (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW) sind die Ableistung des für das jeweilige Einstiegsamt vorgesehenen Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der jeweils vorgesehenen Prüfung (§ 6 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW).  Bei Laufbahnen besonderer Fachrichtung, die der Gesetzgeber auf nur noch vier Gebiete beschränkt hat (§ 5 Abs. 3 LBG NRW: Gesundheit, technische Dienste – einschließlich naturwissenschaftlicher Dienste –, nichttechnische Dienste sowie Bildung und Wissenschaft), wird der Vorbereitungsdienst durch eine hauptberufliche Tätigkeit im Anschluss an bestimmte Vorbildungen ersetzt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW), die nach den Grundsätzen der funktionsbezogenen Bewertung gleichwertige Kenntnisse und Fertigkeiten des auszuübenden Amtes vermittelt (§ 8 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW).

 

Hinsichtlich der Anforderungen an den Vorbereitungsdienst hält sich § 7 LBG NRW mit der darin enthaltenen Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung im gewohnten Rahmen mit der Besonderheit, dass der Verordnungsgeber aus der gesetzlich fixierten Höchstaltersgrenze für die Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe eine Höchstaltersgrenze für den Eintritt in den Vorbereitungsdienst ableiten darf. Außerdem darf die Rechtsverordnung über die Ausbildung und Prüfung der Beamten Regelungen zur beruflichen Entwicklung über eine modulare Qualifizierung und zu den Anforderungen an eine berufliche Entwicklung durch ein Studium sowie Anforderungen an einen Laufbahnwechsel vorsehen (§ 7 Abs. 3 LBG NRW). Diesen Weg zur Qualifizierung erföffnet § 8 Abs. 4 LBG NRW auch für Laufbahnen besonderer Fachrichtung.

 

§ 9 LBG NRW betritt mit der darin enthaltenen Ermächtigung zum Erlass einer Laufbahnverordnung insofern Neuland, als Ausnahmen von den in der Laufbahn regelmäßig zu durchlaufenden Ämtern auf der Grundlage einer Qualifizierung oder eines Studiums eröffnet werden (Nr. 6). Von einem Aufstieg ist nur noch mit Bezug auf den Wechsel in das erste Einstiegsamt der Laufbahngruppe 2 die Rede (Nr. 7). Außerdem dürfen erstmals Regelungen über Kosten und Kostenerstattung für eine berufliche Qualifizierung oder ein Studium getroffen werden (Nr. 12).

 

Der Sicherung der Mobilität innerhalb des Bundesgebietes und innerhalb der Europäischen Union sowie mit Bezug auf bestimmte Drittstaaten dienen §§ 10 und 11 LBG NRW. Die Einstellung ist grundsätzlich nur in den Einstiegsämtern einer Laufbahn zulässig. Unter dem Druck der höchstrichterlichen Rechtsprechung nimmt sich § 14 LBG NRW im Einzelnen der Problematik der Höchstaltersgrenze für die Einstellung und möglicher Ausnahmen an. Gegenüber der bisherigen Regelung über die bevorzugte Beförderung von Frauen bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, sofern nicht in der Person eines Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen (§ 20 Abs. 6 Satz 2 LBG NRW 2009), sieht § 19 Abs. 6 Satz 2 LBG NRW – vorbehaltlich überwiegender Gründe in der Person eines Mitbewerbers – eine bevorzugte Beförderung von Frauen schon bei "im Wesentlichen gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung" vor. Satz 3 reduziert diese Merkmale "in der Regel" auf das jeweilige Gesamturteil der Bewerber, so dass ein Vergleich von Einzelbewertungen oder auch von früheren Beurteilungen grundsätzlich nicht stattfindet. Dass die Auswahlentscheidung nicht "blindlings" auf das vorrangig in den Blick zu nehmende und zu vergleichende jeweilige Gesamturteil gestützt werden darf, zeigt die Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drucks. 16/10380 S. 345). Danach soll die Regelvermutung nicht zutreffen, wenn gleichwertige Gesamturteile vorliegen, "die zu vergleichenden aktuellen dienstlichen Beurteilungen in den Einzelbewertungen aber dennoch so gravierende Unterschiede aufweisen, dass offensichtlich nicht mehr von einer im Wesentlichen gleichen Eignung, Befähigung und fachlichen Leistungen ausgegangen werden kann". Nimmt man diese Aussage beim Wort, heißt dies, dass es Fälle geben kann, bei denen (erst) bei näherer Betrachtung mit Bezug auf Einzelbewertungen Unterschiede hervortreten, dies rechtliche Qualität aber erst erlangen soll, wenn diese Unterschiede gravierend und "offensichtlich" sind. Es fragt sich, wie erfahren oder "blind" die für die Auswahlentscheidung verantwortliche Person und im Streitfall das Gericht an die jeweiligen Beurteilungen herangehen sollen und aus welchem Grund gravierende Unterschiede in den Einzelbewertungen unabhängig von der Offensichtlichkeit nicht auf das Gesamturteil durchschlagen sollten. Die Neuregelung ist im Lichte des § 9 BeamtStG umstritten (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 8.11.2016 – 13 L 2843/16 –). Nach Auffassung des OVG NRW (21.2.2017 - 6 B 1109/16-) verstößt der auf das Gesamturteil reduzierte Qualifikationsvergleich gegen den Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG). Dem Verfassungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG könne dadurch Rechnung getragen werden, dass Befähigungs- und Eignungsmerkmale bei der Abfassung von dienstlichen Beurteilungen und damit bei der Bildung des Gesamturteils stärker gewichtet würden. Hierdurch könne erreicht werden, dass besonders die Frauen bevorzugt würden, die tatsächlich Doppelbelastungen in Beruf und Familie ausgesetzt seien. Eine nur an das Geschlecht anknüpfende Frauenförderung vernachlässige diesen Aspekt ohne rechtlichen Grund. Eine Modifikation bringt Satz 3, der die Bevorzugung einer Frau davon abhängig macht, dass der Frauenanteil nicht nur im angestrebten Beförderungsamt 50 % unterschreitet, sondern außerdem verlangt, dass der Frauenanteil im angestrebten Beförderungsamt entweder den Frauenanteil im Einstiegsamt oder den Frauenanteil in einem unter dem zu besetzenden Beförderungsamt liegenden Beförderungsamt unterschreitet. Ein besonderes Anliegen des Gesetzgeber war eine Zielquote für Frauen in Führungspositionen. Dem dient Satz 5 der Neuregelung, der bei der Beförderung in ein Amt mit gleichzeitiger Übertragung einer Führungsfunktion auf den Frauenanteil in derartigen Beförderungsämtern abstellt. Dass in der Besoldungsgruppe insgesamt die Zielvorgabe im Rahmen der Frauenförderung erfüllt ist, ist somit ohne Belang.

 

Gegenüber dem bisherigen Recht erleichtern §§ 22, 23 LBG NRW den Laufbahnwechsel und den Aufstieg, für den jedenfalls das Gesetz keine Aufstiegsprüfung mehr verlangt.

 

 

Dr. Jens Schachel

 

- Herausgeber Schütz/Maiwald -

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