Disziplinarrechtliche Risiken des Verhaltens nach Dienstschluss

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Von Dr. Maximilian Baßlsperger, Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege, Wasserburg am Inn

1. Grundsatz: Der Beamte ist auch Bürger

 

Während man früher davon ausging, dass Beamte „immer im Dienst“ seien, gesteht man heute auch den verbeamteten „Staatsdienern“ einen Anspruch auf eine freie Entfaltung seiner Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) zu, wobei im außerdienstlichen Bereich im Wesentlichen kein anderes Verhalten gefordert wird, als von anderen Bürgern. 1 Der Beamte ist deshalb nur insofern „immer im Dienst“, als es ihm versagt ist, ein Verhalten an den Tag zu legen, das gegen seine gesetzlich vorgegebenen außerdienstlichen Verhaltenspflichten verstößt.


2. Nicht jedes Fehlverhalten ist disziplinarrechtlich relevant

 

Der Pflichtenrahmen der § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG (Bundesbeamte) und § 31 Satz 3 BeamtStG (Landes- und Kommunalbeamte) reicht bei einem außerdienstlichen Verhalten sowohl beim BBG als auch beim BeamtStG weiter als die Sanktionsnorm2, weil nur eine bedeutsame Beeinträchtigung des Vertrauens bzw. des Ansehens zu einem Dienstvergehen führen kann (§ 77 Abs. 1 Satz 2 BBG und § 47 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG). Damit stellt sich die Frage, ob diese eingeschränkte gesetzliche Bewertung des Vorliegens eines Dienstvergehens auch zu einer Einschränkung des Pflichtenrahmens nach § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG und § 31 Satz 3 BeamtStG führt. Für die wohl herrschende Auffassung3 ergibt sich im Rückschluss aus höheren Anforderungen bei der Bewertung eines außerdienstlichen Verhaltens als Dienstvergehen, dass es für den Beamten auch weniger gravierende außerdienstliche Pflichtverstöße gibt, die nicht die Qualität eines Dienstvergehens besitzen, die aber, wenn sie einen Bezug zum Amt aufweisen, in anderer Weise dienstrechtlich berücksichtigt werden können, wie etwa bei Eignungseinstufungen im Rahmen von Beurteilungen.4


3. Unterscheidung außerdienstliches und innerdienstliches Fehlverhalten: Konkreter Dienstbezug:

 

Entscheidend für die rechtliche Einordnung eines bestimmten Fehlverhaltens als inner- oder außerdienstliche Pflichtverletzung ist nach dem BVerwG5 jedoch die kausale, logische und konkrete Einbindung eines Verhaltens in ein Amt und in die damit verbundene dienstliche Tätigkeit (konkreter Dienstbezug). An einer innerdienstlichen Pflichtverletzung fehlt es immer dann, wenn der Verstoß für jeden anderen Bürger in gleicher Weise möglich gewesen wäre, die Tätigkeit also nicht in das Amt des Beamten „eingebettet“ war.6 Maßgeblich ist dabei ein konkreter Dienstbezug.
Bei einer Gruppe von typischen Pflichtverletzungen wird deutlich, dass sie zwar ihrer Natur nach außerhalb des Dienstes begangen werden, aber dennoch wegen ihrer engen funktionalen Beziehung zum Amt einen konkreten Dienstbezug aufweisen und damit innerdienstlicher Natur sind. Dies gilt etwa für die Pflichten, eine Nebenbeschäftigung nicht ohne Genehmigung auszuüben, in Bezug auf das Amt keine Belohnungen oder Geschenke anzunehmen oder einen Streik oder ein streikähnliches Verhalten zu unterlassen.


Beispiel:
Bei einer strafbaren Tätigkeit am häuslichen PC liegt stets eine private – also außerdienstliche – Tätigkeit vor.7 Dies ist auch dann der Fall, wenn der Beamte seine Vorgesetzten beleidigt.
Siehe dazu den Blog-Beitrag: Facebook- und Twitter-Freunde im Beamtenrecht.


4. Maßnahmezumessung (allgemein)

 

Die Entscheidung über eine Disziplinarmaßnahme ergeht stets nach pflichtgemäßem Ermessen. Mehrere innerdienstliche und außerdienstliche Vergehen stellen dabei zusammen ein einheitliches Dienstvergehen dar (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG/§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) und führen zu nur einer disziplinarrechtlichen Maßnahme. Die Disziplinarmaßnahme ist nach § 13 BDG (und des entsprechenden Landesrechts) anhand der Schwere des Dienstvergehens zu bemessen, wobei das innerdienstliche und außerdienstliche  Persönlichkeitsbild des Beamten gemeinsam zu berücksichtigen sind. Setzt sich das Dienstvergehen aus mehreren Dienstpflichtverletzungen zusammen, so bestimmt sich die zu verhängende Disziplinarmaßnahme in erster Linie nach der schwersten Verfehlung.8


5. Orientierungsrahmen bei außerdienstlichem Fehlverhalten

 

Für den außerdienstlichen Bereich hat das BVerwG in zwei Entscheidungen vom 19.8.20109 jedoch ein praktikables Instrumentarium angeboten: Maßgeblich für die Bemessung der Disziplinarmaßnahme ist die jeweilige Strafandrohung unter Berücksichtigung des Dienstbezugs der Pflichtverletzung des Beamten. Ebenso wie bei einer Regeleinstufung im innerdienstlichen Bereich sind die Verwaltungsgerichte nach diesen Vorgaben des BVerwG aber auch bei einem Orientierungsrahmen gehalten, über die erforderliche Disziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte zu entscheiden.


Besteht bei einem außerdienstlichen Verstoß gegen Verhaltensnormen kein abstrakter Dienstbezug, so kann nach dem Orientierungsrahmen eine Einstufung nach folgenden Kriterien vorgenommen werden:

  • Bei einem Strafmaß von bis zu einem Jahr Freiheitsstrafe kommt lediglich eine Disziplinarmaßnahme im unteren Bereich in Frage;

  • bei einem Strafmaß von bis zu zwei Jahren Freiheitsstrafe führt diese Strafandrohung nach dem Orientierungsrahmen im mittleren Bereich in der Regel zu einer Herabstufung im statusrechtlichen Amt;

  • ist die begangene Tat dagegen mit einem Höchststrafmaß von drei Jahren oder mehr bedroht, so führt deren Verwirklichung regelmäßig zu einer Entfernung aus dem Dienst.


Die Konsequenz:


Die wesentliche Neuerung der Rechtsprechung des BVerwG ist zunächst darin zu sehen, dass bei einer erstmaligen Straftat im mittleren Bereich (Höchststrafe zwei Jahre) auch dann in aller Regel eine disziplinäre Maßnahme zu erfolgen hat, wenn kein abstrakter Dienstbezug gegeben ist.10 Bei Delikten ab einer mittleren Strafdrohung wird damit gerade auf den Ansehensverlust abgestellt11, wobei sich zunächst eine Katalogisierung der Maßnahmezumessung aufgrund des Orientierungsrahmens ergibt. Im Rückschluss liegt ein außerdienstliches Dienstvergehen dagegen dann nicht vor, wenn das Strafmaß die Grenze von einem Jahr nicht überschreitet und kein abstrakter Dienstbezug gegeben ist.


6. Orientierungsrahmen und abstrakter Dienstbezug

 

Liegt dagegen ein abstrakter Dienstbezug vor – wie dies etwa in dem unter 3. angeführten Fall der Beleidigung über Facebook der Fall ist, dann kann und muss ggf. von diesem Orientierungsrahmen abgewichen werden.

Beispiel 1: Kinderpornographie
Im Falle eines Zollinspektors, bei dem der außerdienstliche (private) Besitz kinderpornographischer Schriften (Strafrahmen zum Zeitpunkt der Entscheidung: 2 Jahre) festgestellt wurde, wurde vom BVerwG in einer Entscheidung vom 19.8.2010 ein abstrakter Dienstbezug nicht angenommen. Die disziplinarrechtliche Folge war konsequenterweise eine Herabstufung.12 Dagegen hat das BVerwG in einem parallel dazu ergangenen Urteil diesen privaten Besitz bei einem Lehrer13 sehr wohl als abstrakt dienstbezogen gewertet. Im Gegensatz zu der Funktion eines Zollinspektors – und im Gegensatz zur Mehrzahl anderer Funktionen – ist bei einem Lehrer von einem abstrakten Dienstbezug mit folgender Überlegung auszugehen: Bei einem Pädagogen liegt  eine gravierende Verletzung gerade gegenüber jener Personengruppe vor, deren Schutz und Erziehung ihm anvertraut ist. Der Lehrer wurde aus dem Dienst entfernt

Beispiel 2: Trunkenheitsfahrt
Im Falle einer erstmaligen außerdienstlichen Trunkenheitsfahrt (1.1 BAK; absolute Fahruntüchtigkeit) ergibt sich nach § 316 StGB eine Strafandrohung bis zu einem Jahr Freiheitsstrafe. Infolgedessen kommt lediglich eine Disziplinarmaßnahme im unteren Bereich in Frage, bei der dann aber das Maßnahmeverbot des § 14 BDG greift. Eine einmalige außerdienstliche Trunkenheitsfahrt im Sinne von § 316 StGB bedeutet bei einem Beamten, der dienstlich nicht mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs betraut ist, gemäß der neuen Rechtsprechung des BVerwG14 und dem o.g. Orientierungsrahmen, dass die Verletzung der ihm obliegenden außerdienstlichen Verhaltenspflicht keine disziplinarrechtlichen Folgen nach sich zieht. Etwas anderes ergibt sich jedoch für den Wiederholungsfall.15


Eine disziplinarische Reaktion des Dienstherrn erscheint dagegen in der Regel sehr wohl erforderlich, wenn die Straftat des Beamten einen abstrakten Dienstbezug aufweist. In dem eben angeführten Beispielsfall der Trunkenheitsfahrt (§ 316 StGB) ergibt sich eine solche andere Bewertung etwa dann, wenn der Beamte – etwa als Polizeivollzugsbeamter – dienstlich mit der Führung eines Kraftfahrzeugs betraut ist. Bereits die erste außerdienstliche Trunkenheitsfahrt eines solchen dienstlich mit der Führung von Kraftfahrzeugen betrauten Beamten stellt dann ein Dienstvergehen dar, welches mit einer Gehaltskürzung geahndet werden kann.16


1 BVerwG v. 30.8.2000 , Az.: 1 D 37/99, PersV 2001, 173 ff. = ZBR 2001, 39 ff.
2 Zängl in Weiß/Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, § 47 BeamtStG, Rn. 32.
3 Zängl in Weiß/Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, § 34 BeamtStG, Rn. 191.
4 Anderer Ansicht: Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, § 2 BDG, Rn. 15a, der davon ausgeht, dass ein außerdienstliches Verhalten generell nur dann als Dienstpflichtverletzung eingestuft wird, wenn es in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen zu beeinträchtigen.
5 BVerwG v. 6.6.2000, Az.: 1 D 66/98, DÖD 2000, 290.
6 Weiß, ZBR 2014, 114ff (119).
7 Weiß, ZBR 2014, 114ff (119).
8 BayVGH v. 23.7.2014, Az.: 16a D 12.2519.
9 BVerwG v. 19.8.2010, Az.: 2 C 5 /10, NVwZ 2011, 303 ff. und BVerwG v. 19.8.2010, Az.:2 C 13 /19, ZBR 2011, 166 ff.
10 Pflaum, NVwZ 2011, 280 f. (281).
11 Weiß, ZBR 2014, 114 ff. (120).
12 BVerwG v. 19.8.2010, Az.:2 C 13 /19, ZBR 2011, 166 ff.
13 BVerwG v. 19.8.2010, Az.: 2 C 5 /10, NVwZ 2011, 303 ff .
14 Die Änderung erfolgte durch Urteil vom 30.8.2001, Az.: 1 D 37/99, PersV 2001, 173 ff.
15 Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, MatR II, Rn. 409.
16 VG Berlin v. 5.12.2011, Az.: 80 K 41.11 OL.

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1 Kommentar zu diesem Beitrag
kommentiert am 24.01.2019 um 20:41:
Sehr interssanter Artikel!!! Wie verhält es sich bei unterstellter, außerdienstlicher Beihilfe zum Betrug (strafrechtliche Ermittlungen nach § 153 a Abs. 2 StPO eingestellt, ohne Schuldanerkenntnis), wobei die Schadenssumme völlig im Raum steht bzw. der vermeintliche Schaden. Würde mich über eine Antwort freuen. MfG
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