Überstundenabbau und Urlaubsübertragung bei Corona
Teil I: Überstundenabbau

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Während der Corona-Pandemie musste eine große Zahl von Beamten – beispielsweise in den Gesundheitsämtern – Überstunden leisten, die zum Teil vom Dienstherrn angeordnet wurden, die aber auch auf freiwilliger – weil verantwortungsbewusster – Eigeninitiative angefallen sind. Wie ist hier vom Dienstherrn zu verfahren?

Liebe Leserin, lieber Leser,

es ist zunächst zwischen „Mehrarbeit“ und „Überstunden“ zu unterscheiden. Dabei gilt der Grundsatz: Mehrarbeit wird vom Dienstherrn angeordnet oder genehmigt, Überstunden fallen grundsätzlich auf Eigeninitiative des Beamten an. Werden Überstunden „angeordnet“, so handelt es sich de facto um eine Mehrarbeit (vgl. § 88 BBG oder das entsprechende Landesrecht, wie Art. 87 Abs. 2 BayBG).

1. Mehrarbeit

Es besteht für Beamte eine gesetzliche Pflicht zur Mehrarbeit (vgl. § 88 Satz 1 BBG), wenn dafür zwingende dienstliche Belange gegeben sind, wie etwa in den Zeiten der Pandemie. Dabei ist grundsätzlich ein Ausgleich durch Dienstbefreiung zu gewähren, wenn mehr als 5 Dienststunden Mehrarbeit angefallen sind. Hier können Beamte – etwa nach bayerischem Recht – bis zu 24 Tage im Kalenderjahr vom Dienst freigestellt werden (§ 7 Abs. 6 AZV).

Mehrarbeit kann aber auch abgegolten werden (siehe dazu Art. 87 Abs. 2 Satz 3 BayBG; Art. 61 BayBesG). Eine solche Mehrarbeitsvergütung darf grundsätzlich nur dann geleistet werden, wenn im Einzelfall – also für den konkreten Beamten – nachgewiesen ist, dass eine Dienstbefreiung aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht innerhalb eines Jahres möglich war. Diese Möglichkeit wurde in Bayern durch das GMS vom 16.4.2020 allgemein eröffnet.

Zur Mehrarbeitsvergütung in Bayern siehe im Übrigen Ziffer 61 der VV-BayBesG (https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayVwV246838/true). Für Teilzeitbeschäftigte siehe zudem Art. 61 Abs. 5 BayBesG.

Es sind auch Mischformen (teilweise Abgeltung und teilweise Freizeitausgleich) möglich. Anzumerken ist hier aber besonders, dass ein Beamter nicht zu einer Abgeltung von Mehrarbeit durch seinen Dienstherrn verpflichtet werden kann und für ihn deshalb ein Rechtsanspruch auf eine entsprechende Dienstbefreiung gegeben ist.

2. Allgemeine Überstunden

Die gleitende Arbeitszeit ist in Bund und Ländern mittlerweile das Regelarbeitszeitmodell. Unter- oder Überschreitungen der täglichen Sollzeit werden an anderen Tagen innerhalb des jeweiligen Abrechnungszeitraums im Rahmen der jeweils zulässigen Arbeitszeitgestaltungsmöglichkeiten ausgeglichen.

3. Ausgleichsmöglichkeiten

Der Ausgleich von Mehrarbeit und Überstunden ist auch während der Präsenzzeit zulässig. Damit können durch die enorme Zahl von Überstunden – gerade während der Pandemie – auch freie Tage „angespart“ werden („Freizeitausgleich“). Da der Arbeitszeitausgleich stets in der Weise zu gewähren ist, dass die Funktionsfähigkeit der Dienststelle nicht beeinträchtigt wird, ist grundsätzlich der Dienststellenleiter für eine solche Gewährung des Freizeitausgleichs auf Antrag des Beamten (durch einen sogenannten „begünstigenden Verwaltungsakt“) zuständig. Die Dienststellenleitung (bei Landratsämtern etwa der Landrat, bei Gemeinden der Erste Bürgermeister; bei staatlichen Stellen der jeweilige Behördenleiter) kann ihre Befugnisse und Verpflichtungen allgemein oder im Einzelfall delegieren – etwa auf die personalverantwortliche Stelle.

Überstunden und Mehrarbeit sind also durch entsprechende Dienstbefreiungen auszugleichen. Daneben ist aber auch die Auszahlung von Überstunden möglich (vgl. Art. 62 BayBesG).

Hinweis:
Eine allgemeine – aufoktroyierte – Überstundenvergütung im besoldungsrechtlichen Sinn wäre dagegen mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar.

4. Gegenseitige Interessenslage

a) Dienstherrninteresse

Schon aus fiskalischen Erwägungen heraus sollte ein solcher Abbau durch einen Freizeitausgleich und nicht durch eine finanzielle Abgeltung erfolgen. Auch um einen unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, besteht das Interesse der jeweiligen Dienststelle, den Abbau von Überstunden „zeitnah“, „alsbald“ bzw. „in absehbarer Zeit“ zu bewerkstelligen. Das Interesse des Dienstherrn – und damit der Allgemeinheit – besteht aber auch bei einem Abbau von Überstunden darin, den ordentlichen Dienstbetrieb hierdurch nicht zu gefährden.

b) Interesse der Beschäftigten

Die Beschäftigten sind in erster Linie daran interessiert, dass ihre Ausgleichsansprüche auch dann nicht verfallen, wenn – was in der Personalpraxis der vergangenen Jahre der Fall war –im Einzelfall weit mehr als 1000 Überstunden angefallen sind. Daneben besteht ein Interesse, den zeitlichen Ausgleich mit den privaten Wünschen und Belangen des Beamten in Einklang zu bringen.

5. Lösungsmöglichkeiten

Bei einem Ausgleich der gegenseitigen Interessen steht bei den verschiedenen Dienstherren die ihnen obliegende Fürsorgepflicht (§ 45 BeamtStG) und bei den Beamten deren Dienst- und Treuepflicht (Art. 33 Abs. 4 GG) im Mittelpunkt.

a) Personalrat

Bei der Lösung der Problematik kommt den Personalvertretungen eine besonders wichtige Stellung zu, denn diese können durch entsprechende Dienstvereinbarungen dazu beitragen, die oben beschriebenen Interessen auszugleichen (vgl. Art. 73 BayPVG).

b) Oberste Dienstbehörden

Die obersten Dienstbehörden sind gehalten, durch entsprechende allgemeine Regelungen (Verordnungen oder Allgemeinverfügungen) dafür Sorge zu tragen, dass zum einen der Fürsorgepflicht entsprochen wird und zum anderen die zusätzliche Dienstzeit auch tatsächlich ausgeglichen werden kann.

c) Dienststellenleitung

Ohne eine Anweisung der obersten Dienstbehörde entscheiden die Dienststellenleitungen über die Praxis des Überstundenabbaus. Schon wegen der ihnen obliegenden Fürsorgepflicht sind Regelungen, die als „Sollvorschriften“ oder mit Begriffen wie „zeitnah“, „alsbald“ bzw. „in absehbarer Zeit“ (siehe oben) erlassen wurden, so auszulegen, dass einem drohenden Verfall von Überstunden zur Gänze entgegengewirkt wird.

So „sollen“ etwa in Bayern nach Art. 7 Abs. 5 AzV Überschreitungen der täglichen Sollzeit innerhalb eines bestimmten Abrechnungszeitraums ausgeglichen werden, wobei dieser Abrechnungszeitraum nicht mehr als zwölf Monate umfassen darf. Durch den enormen Arbeitsaufwand, den viele Beschäftigte während der Pandemie bewältigt haben, ist eine Sondersituation eingetreten, die eine Ausnahme von der „grundsätzlichen“ gesetzlichen Vorgabe in allen Einzelfällen nicht nur rechtfertigt, sondern in Erfüllung der Fürsorgepflicht unumgänglich macht.

6. Der richtige Weg: Einzelvereinbarungen

Ihrer Fürsorgepflicht kann die jeweilige Dienststellenleitung insbesondere dadurch entsprechen, dass sie mit dem einzelnen Beamten eine Vereinbarung über den Abbau von Überstunden für die kommenden Jahre trifft. Der dadurch entstehende Verwaltungsaufwand erscheint in Hinblick auf die herausragenden Leistungen des öffentlichen Dienstes während der Corona-Pandemie mehr als nur gerechtfertigt.

Fazit:

Man kann im Interesse der Allgemeinheit nicht einerseits einen besonderen dienstlichen Einsatz der Beschäftigten während der Pandemie verlangen und andererseits diese Beschäftigten durch eine stringente und unflexible Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen bestrafen.

Ihr

Dr. Maximilian Baßlsperger


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Schrifttum:

Weiß/ Niedermayer Summer, Rn. 1ff. zu Art. 87 BayBG

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