Teil D BayDSG – Kommentar Teil 1 Allgemeine Vorschriften Art. 1 Anwendungsbereich des Gesetzes Kommentierungen II. Behörden und sonstige öffentliche Stellen von (bayerischen) juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Adressaten des Gesetzes (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG 2018) 2. Behörden (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG 2018)

a)Aufbauorganisatorischer Behördenbegriff

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Behörden

Behörden sind ein Unterfall der öffentlichen Stelle. Dies ergibt sich klar aus der Gesetzesformulierung in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG 2018 „Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen“.

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Der Begriff „Behörde“ wird in der DSGVO zwar gelegentlich verwendet (z. B. Art. 4 Nr. 7, Nr. 8, Art. 6 Abs. 1 UAbs. 2 DSGVO), aber nicht definiert. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 2 DSGVO kann aber in der Zusammenschau mit Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e und f DSGVO als Auslegungshilfe dienen, wie die DSGVO diese Begrifflichkeit verstanden wissen will. Weil wegen Art. 6 Abs. 1 UAbs. 2 DSGVO der Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. f DSGVO nicht für Behörden gilt und insoweit nur Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e DSGVO i. V. m. Durchführungsvorschriften zur Anwendung gelangen soll (vgl. Art. 6 DSGVO Rn. 50), ist Behörde im Sinne der DSGVO offenbar eine Stelle, die Aufgaben wahrnimmt, die im öffentlichen Interesse liegen oder in Ausübung von (dem Verantwortlichen übertragener) öffentlicher Gewalt erfolgen.

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Indem Art. 4 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG 2018 in Durchführung des Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e DSGVO den Begriff öffentliche Stelle verwenden, dieser jedoch den Behördenbegriff mit einschließt (vgl. Rn. 8), liegt es nahe anzunehmen, dass der Behördenbegriff im Sinne der DSGVO einen anderen Inhalt hat, als der nach dem BayDSG 2018: Behörden im Sinne der DSGVO sind die Behörde im Sinne des BayDSG und die sonstigen öffentlichen Stellen im Sinne des BayDSG 2018. Der Begriff „Behörde“ im Sinne des BayDSG ist demnach enger als der Begriff „Behörde“ nach der DSGVO. Das Delta wird durch den Begriff der sonstigen öffentlichen Stelle im Sinne des BayDSG aufgefüllt.

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Zur Definition des Begriffs Behörde im Sinne des BayDSG ist ein Rückgriff auf den allgemeinen Sprachgebrauch angezeigt: Behörde ist demnach jede in den Organismus einer juristischen Person des öffentlichen Rechts eingeordnete organisatorische Einheit von Personen und sachlichen Mitteln, die mit einer gewissen Selbstständigkeit ausgestattet, dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität nach außen hin eigenständig Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 231).

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Das Außenverhältnis einer Behörde ist dadurch kennzeichnend, dass die Maßnahmen ihrer Amtsträger bzw. internen Organisationseinheiten (Abteilungen, Referate, Sachgebiete) ihr selbst (als organisatorischer Einheit) zugerechnet werden (Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG; § 1 Rn. 83) und sie – die Behörde – nach außen hin als geschlossene Einheit auftritt und handelt. Angeknüpft wird also an die nach außen hin bestehende Aufbauorganisation, nicht dagegen an die konkret wahrgenommenen Aufgaben (Funktionen). Behörden sind deshalb beispielsweise die nach außen hin als solche auftretenden bayerischen Staatsministerien. Keine Behörden sind die nicht nach außen hin auftretenden (Fach-)Abteilungen, (Fach-)Referate und Sachgebiete von Behörden, d. h. die internen (Fach-)Organisationseinheiten. Nimmt die nach außen hin auftretende Stelle mehrere verschiedene Aufgaben der öffentlichen Verwaltung (Funktionen) wahr (wie z. B. die Regierungen), so ist die Behörde durch die in ihr aufbauorganisatorisch vorgenommene „Vereinigung“ dieser verschiedenen (Fach-)Aufgaben gekennzeichnet. Das Außenverhältnis einer Behörde kann sich auf den Kontakt mit anderen Behörden beschränken und dabei darin bestehen, dass die Behörde andere Behörden durch Stellungnahmen oder gutachterlich berät (dies betrifft z. B. die Fachbehörden im Umweltbereich) oder aber Fachvorhaben beantragt und betreut (dies betrifft etwa die Staatlichen Bauämter). Es ist kein zwingendes Merkmal einer Behörde, dass sie in den Rechtsbereich von Privatpersonen einwirkt, also etwa Verwaltungsakte erlässt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 233).

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Das den Behördenbegriff kennzeichnende Merkmal „Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ (vgl. Rn. 11) ist hiermit (vgl. Rn. 12) korrespondierend weit auszulegen. Maßgebend ist ein materieller Verwaltungsaufgabenbegriff, der nicht auf die Rechtsform abstellt, in der die Verwaltungsaufgabe gelöst wird (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 244). Aufgaben der öffentlichen Verwaltung können also hoheitlich, schlicht-hoheitlich (d. h. zwar in Anwendung von öffentlichem Recht, jedoch ohne den Erlass von Verwaltungsakten), verwaltungsprivatrechtlich (d. h. durch Verwaltung in den Handlungsformen des Privatrechts anstelle einer gleichfalls möglichen Hoheitsverwaltung) oder in fiskalischer Form wahrgenommen werden (Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. 0.).

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Auch der organisatorische Behördenbegriff, von dem das BayDSG ausgeht, kann allerdings durch bereichsspezifische Vorschriften (Art. 1 Abs. 5 BayDSG) verdrängt sein, sodass dann von einem funktionalen (aufgabenbezogenen) Behördenbegriff auszugehen ist. So wird für die Speicherung von Sozialdaten (zum Begriff vgl. § 67 Abs. 2 Satz 1 SGB X 2017) durch Gebietskörperschaften als Leistungsträger (§ 12 SGB I) gemäß § 67 Abs. 4 Satz 2 SGB X festgelegt, dass diejenigen Organisationseinheiten, die eine Aufgabe nach den besonderen Teilen des Sozialgesetzbuches funktional wahrnehmen, einen Verantwortlichen im Sinne von Art. 4 Nr. 7 DSGVO – letztlich also eine Behörde im funktionalen Sinn – bilden.