Teil V Weitere einschlägige Vorschriften Abschnitt A Haushaltswesen

7.

Haushaltsrechtliche Hinweise im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie

Hinweise zur Anwendung des kommunalen Haushaltsrechts im Umgang mit den wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie

IMS vom 7.4.2020, Az. B4-1512-1-186

Anlagen

Anlage 1: E-Mail vom 26.3.2020 an Regierungen und Kommunale Spitzenverbände

Anlage 2: IMS vom 30.3.2020, Az. B4-1512-4-21/B4-1512-8-20

Anlage 3: FMS vom 24.3.2020, Az. 67-K 1012-1/7

Anlage 4: FMS vom 24.3.2020, Az. 17-H 1299-1/10

Anlage 5: IMS vom 20.3.2020, Az. B1-1414-11-17

Sehr geehrte Damen und Herren,

bereits jetzt zeichnet sich ab, dass die gegenwärtige Corona-Pandemie erhebliche Auswirkungen auf die kommunalen Haushalte haben wird.

Die kommunalen Haushalte dürfen in dieser außergewöhnlichen Sondersituation allerdings nicht isoliert betrachtet werden, sondern müssen auch das gesamtwirtschaftliche Spannungsfeld berücksichtigen. So dürfen

  • -

    zwar die kommunalen Finanzen nicht aus dem Ruder laufen,

  • -

    die betroffene örtliche Wirtschaft jedoch auch nicht durch eine haushaltswirtschaftliche „Vollbremsung“ auf Kosten ihrer künftigen Entwicklung eine nachhaltige Schädigung erfahren.

Hierzu teilen wir Folgendes mit:

  • 1.

    Unterstützung der örtlichen Wirtschaft

    • a)

      Steuerliche Erleichterungen

      Bund und Länder haben für die Finanzverwaltung steuerliche Erleichterungen beschlossen (vgl. https://www.stmfh.bayern.de/service/finanzielle_hilfen/corona_2020/). Wie bereits mit E-Mail vom 26.3.2020 mitgeteilt, haben wir keine Einwände, wenn die Kommunen diese steuerlichen Erleichterungen entsprechend anwenden. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis in § 222 Satz 2 AO eröffnet in der gegenwärtigen außergewöhnlichen Sondersituation den Kommunen ausdrücklich auch die Möglichkeit, im Falle einer Stundung von einer Sicherheitsleistung abzusehen.

    • b)

      Billigkeitsmaßnahmen nach dem Kostengesetz

      Weiterhin hat sich das Staatsministerium der Finanzen und für Heimat zu Billigkeitsmaßnahmen nach dem Kostengesetz geäußert (FMS vom 24.3.2020, 67 – K 1012 – 1/7). Diese können auch durch Kommunen angewendet werden, soweit diese im Vollzug dieses Gesetzes handeln (vgl. bereits E-Mail vom 26.3.2020).

    • c)

      Kommunalabgaben nach KAG

      An den vorstehenden Ausführungen können sich die Kommunen auch im Rahmen der Anwendung der parallel ausgestalteten Billigkeitsmaßnahmen des Kommunalabgabengesetzes i. V. m. den Vorschriften der Abgabenordnung orientieren. In der Regel wird das Instrument der Stundung ausreichend sein.

    • d)

      Vorfällige Begleichung von Rechnungen

      Auf die mit IMS vom 30.3.2020 (Az. B4-1512-4-21/B4-1512-8-20) benannte Möglichkeit, Rechnungen noch vor der eigentlichen Fälligkeit zu begleichen, wird nochmals hingewiesen.

    • e)

      Unterstützung privater Unternehmen

      Demgegenüber halten wir es unverändert nicht für vertretbar, wenn seitens der Kommunen Bürgschaften, (zinslose) Darlehen oder (verlorene) Zuschüsse an rein privatwirtschaftliche Unternehmen gewährt werden, ohne dass eine kommunale Aufgabe vorliegt.

      Zur Unterstützung der Wirtschaft haben Bund und Länder bereits umfangreiche Maßnahmen ergriffen. Die Maßnahmen der Staatsregierung umfassen dabei massive Steuerstundungen ohne Zinszahlungen, den „Sonderfonds Corona-Pandemie“ mit dem Ziel, die Liquidität zu erhalten, einen erhöhten Bürgschaftsrahmen für Kredite, den Bayernfonds mit der Möglichkeit, sich an Unternehmen zu beteiligen sowie eine Soforthilfe für Betriebe, die in finanzielle Not geraten sind, gestaffelt nach Unternehmensgröße. Damit stehen für private Unternehmen umfangreiche Hilfen zur Verfügung.

      Parallele kommunale Aktivitäten bergen insoweit zudem die Gefahr einer ungleichmäßigen Verteilung öffentlicher Mittel. Vor allem binden sie die finanzielle Kraft der Kommunen, welche nach dem Abflauen der Corona-Pandemie zur Erfüllung kommunaler Aufgaben und damit auch zum Wiederanlaufen der Wirtschaft dringend benötigt wird.

    Die unter Ziffer 1 a) bis c) angesprochenen Maßnahmen werden mit erheblichen Einnahmeausfällen verbunden sein. Diesen ist kurzfristig mit der Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit und später mit der Sicherung der Haushaltswirtschaft zu begegnen.

  • 2.

    Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit

    • 2.1

      Kassenkredite

      Eine erforderliche Verstärkung des Kassenbestands erfolgt aus der allgemeinen Rücklage (Kameralistik) bzw. vorhandenen liquiden Mitteln einschließlich vorübergehend nicht benötigter Kassenmittel (Doppik).

      Soweit andere Mittel nicht zur Verfügung stehen, kann die Gemeinde Kassenkredite (Art. 73 GO) bis zu dem in der Haushaltssatzung für 2020 festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen.

      Soweit der hierfür festgesetzte Höchstbetrag nicht ausreicht, ist eine Nachtragshaushaltssatzung (Art. 68 GO) erforderlich. Diese darf sich ausnahmsweise auf die Erhöhung des Höchstbetrags für Kassenkredite beschränken, selbst dann, wenn weitere Voraussetzungen für den Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung (Art. 68 Abs. 2 GO) bereits vorliegen (hierzu 3.).

      Anstelle einer erforderlichen Beschlussfassung des Gemeinderats (Art. 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 GO) kann diese durch den Ferienausschuss erfolgen (IMS vom 20.3.2020, Az. B1-1414-11-17).

      Die Höchstbeträge nach Art. 73 Abs. 2 GO können infolge der Steuereinbrüche überschritten werden. Die Auswirkungen der weltweiten Corona-Pandemie rechtfertigen eine Ausnahme von der Regel. Der neu festgesetzte Höchstbetrag ist jedoch plausibel darzulegen.

      Die Rechtsaufsichtsbehörde soll nach Vorlage der Nachtragshaushaltssatzung der Gemeinde vor Ablauf der Monatsfrist (Art. 68 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 65 Abs. 3 Satz 2 GO) ihr Einvernehmen zur vorzeitigen amtlichen Bekanntmachung der Nachtragshaushaltssatzung erteilen.

      Ist die Haushaltssatzung für 2020 noch nicht bekannt gemacht, eröffnet Art. 69 Abs. 1 Nr. 4 GO die Aufnahme von Kassenkrediten unter dem Regime der vorläufigen Haushaltsführung auch über den zuletzt in einer Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag hinaus.

      Auch in diesem Fall ist anstelle des Gemeinderats (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GO i. V. m. Art. 69 Abs. 1 Satz 1 GO) dem Ferienausschuss eine Beschlussfassung eröffnet.

      Der Antrag ist durch die Rechtsaufsichtsbehörde vorrangig zu prüfen. Bei der Genehmigung sind in Anbetracht der hohen Unsicherheit großzügige Maßstäbe anzulegen.

    • 2.2

      Kreisumlage und Bezirksumlage

      Ebenso ist den Gemeinden der Weg eröffnet, bei den Landkreisen (kreisangehörige Gemeinden) bzw. Bezirken (kreisfreie Gemeinden) eine ganz oder teilweise Stundung der Kreis- bzw. Bezirksumlage zu beantragen.

      Bei der Entscheidung hierüber sind die Interessen der Umlagezahler und der umlageerhebenden Körperschaft sachgerecht gegeneinander abzuwägen.

      Eine solche Stundung ist auf Seiten der Gemeinden nicht genehmigungspflichtig nach Art. 72 Abs. 1 GO.

  • 3.

    Sicherung der Haushaltswirtschaft

    • 3.1

      Gemeinden mit bekannt gemachter Haushaltssatzung 2020

      Soweit die Gemeinden gegenwärtig mit haushaltswirtschaftlichen Sperren (§ 28 KommHV-Kameralistik, § 28 KommHV-Doppik) reagieren, sollten diese mit Augenmaß erfolgen. Hierbei sollte – neben der Sicherung der Haushaltswirtschaft – auch im Auge behalten werden, in welchen Fällen nach Abflauen der Corona-Pandemie etwa die Einleitung und Fortsetzung geplanter Beschaffungsvorhaben einen Beitrag zur Aktivierung der regionalen Wirtschaft leisten kann.

      Auch soweit die gesetzlichen Voraussetzungen des Art. 68 Abs. 2 GO vorliegen, bestehen seitens des Staatsministeriums des Innern, für Sport und Integration keine Bedenken, wenn Gemeinden mit dem Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung noch zuwarten. Eine Abschätzung der Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die kommunalen Haushalte erscheint – Stand heute – schlechterdings nicht vor Mitte dieses Jahres realistisch.

      Eine über- und außerplanmäßige Ausweitung freiwilliger Leistungen halten wir jedoch in der gegenwärtigen Situation unter keinen Umständen für vertretbar.

    • 3.2

      Gemeinden in vorläufiger Haushaltsführung

      Soweit die Gemeinden ihre Haushaltssatzung 2020 noch nicht bekannt gemacht haben, unterfallen diese dem Regime der vorläufigen Haushaltsführung (Art. 69 GO).

      Anstelle einer noch ausstehenden Beschlussfassung des Gemeinderats über die Haushaltssatzung 2020 (Art. 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 GO) und den Finanzplan 2021 bis 2023 (Art. 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 GO) kann auch diese durch den Ferienausschuss erfolgen (IMS vom 20.3.2020, Az. B1-1414-11-17).

      Die Rechtsaufsichtsbehörden würdigen die ihnen bereits vorliegenden Haushaltssatzungen und mittelfristigen Finanzplanungen und erteilen erforderliche Genehmigungen auf Grundlage der vorliegenden Unterlagen.

Die vorstehenden Ausführungen gelten längstens für das Haushaltsjahr 2020. Sie gelten für Landkreise und Bezirke entsprechend.

Das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration behält sich weitere Ausführungen im Laufe des Haushaltsjahres vor. Das Staatsministerium der Finanzen und für Heimat erhält eine Kopie dieses Schreibens.

  • 4.

    Reformbedarf des AbwAG auf Bundesebene

    • 4.1

      Rechtsgutachten

      Auf Bundesebene werden seit geraumer Zeit Überlegungen zu einer grundlegenden Novellierung der Abwasserabgabe angestellt. Das Umweltbundesamt hat zu diesem Zweck zwei umfassende Studien in Auftrag gegeben.

      In einer ersten, im Oktober 2011 unter dem Titel „Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe“ veröffentlichten Ausarbeitung gelangen die Verfasser zum Ergebnis, dass das derzeitige Abwasserabgabenrecht erhebliche konzeptionelle Widersprüche aufweise und insbesondere durch Anhebung der Abgabesätze, Reduzierung oder Einstellung verzerrender Verrechnungsmöglichkeiten nach § 10 AbwAG, Ausdehnung der Abgabe auf bestimmte Indirekteinleiter und durch die Einführung einer Mess- statt der bestehenden Bescheidlösung in § 4 AbwAG fortentwickelt werden solle. Auf dieser Grundlage wurde vom Umweltbundesamt ein weiteres Forschungsvorhaben mit dem Arbeitstitel „Praktische Ausgestaltung einer fortzuentwickelnden Abwasserabgabe sowie mögliche Inhalte einer Regelung“ vergeben. Dabei sollten laut Leistungsbeschreibung die Aspekte Anpassung der Abgabensätze, Messlösung statt Bescheidlösung unter Beibehaltung der den Vollzug unterstützenden Funktion der Abgabe, Optimierung der Verzahnung mit der Abwasserverordnung, Praktikabilität der Einbeziehung der Indirekteinleiter, Ersetzung bestehender bzw. Aufnahme neuer Parameter unter Berücksichtigung neuerer Erkenntnisse sowie von Effizienzgesichtspunkten, Optimierung der Ermäßigungs- und Ausnahmemöglichkeiten, Optimierung der Verrechnungsmöglichkeiten, Verwendung der Einnahmen sowie Umgang mit Niederschlagswasser und Fremdwasser bei Abwasserkanälen geprüft werden. Vorgabe war zudem die Entwicklung eines möglichst verwaltungstechnisch einfachen und juristisch klaren Systems; Auswirkungen auf das Preisniveau bei Abwassergebühren und -preisen sollten Berücksichtigung finden.

      Im Januar 2014 wurde der Endbericht zu diesem Projekt vorgelegt. Beide Berichte stehen auf der Internetseite des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung (UFZ)10 und dem Umweltbundesamt zum Abruf bereit; weitere Informationen zur Reform der Abwasserabgabe sind auch auf der Internetseite des Umweltbundesamtes erhältlich.11

      Das Gutachten prüft dabei die oben aufgeführten Vorgaben anhand von drei Reformszenarien, die zwischen den Zielen „Lenkungsertüchtigung“, „Vollzugsunterstützung des Wasserrechts“ und „Verwaltungsvereinfachung“ unterscheiden, wobei der Schwerpunkt auf die Ertüchtigung der Lenkungswirkung der Abwasserabgabe gelegt wird.

      • 4.1.1

        Lenkungsertüchtigung

        Im Rahmen des Reformszenarios 1 „Lenkungsertüchtigung“ schlagen die Gutachter folgende Änderungen vor:

        • -

          Perspektivische Einbeziehung ausgewählter Sektoren mit hoher Gewässergütepriorität in den Wirkungsbereich der Abwasserabgabe über eine „Indirekteinleiterabgabe“

        • -

          Ergänzung des Verfahrens der Ermittlung der Schadeinheiten durch eine optionale Messlösung bei gleichzeitiger Streichung der bisherigen Heraberklärungsoption (§ 4 Abs. 5 AbwAG)

        • -

          Ergänzung der Bemessungsgrundlage um einen Parameter zur Wärmebelastung; Ersatz der bestehenden Parameter CSB und Nges durch die neuen Parameter TOC bzw. TNb; Ertüchtigung des Parameters Fischeigiftigkeit

        • -

          Rückbau des Sanktionsregimes durch Streichung der Ermäßigungsoption sowie Abschwächung der Erhöhung der Zahl der Schadeinheiten bei Überschreitung wasserrechtlicher Anforderungen

        • -

          im Gegenzug für die Streichung der Ermäßigung Verzicht auf Anhebung des nominellen Abgabesatzes bzw. „Glättung“ auf 40 €/SE (minimaler Kaufkraftausgleich)

        • -

          Streichung aller Verrechnungen oder, falls dies zu weitgehend erscheint, zumindest der Verrechnungen nach § 10 Abs. 4 AbwAG. Verbleibende Verrechnungen nach § 10 Abs. 3 AbwAG sollten im Umfang auf 50 % der Abgabeschuld gedeckelt und im Rahmen eines Schlussabrechnungsverfahrens vollzogen werden

        • -

          Umstellung der Bemessungsgrundlage der Niederschlagswasserabgabe auf einen flächenbezogenen Maßstab; einheitliche Festlegung der Anforderungen für Befreiung durch den Bundesgesetzgeber

        • -

          Zugrundelegung mindestens der gesamten Zahl nicht angeschlossener Einwohner bei der Bemessung der Kleineinleiterabgabe; Gewährung der Befreiung nur bei Einhalten des Standes der Technik und weiterer Voraussetzungen; zusätzliche Veranlagung von „Bürgermeisterkanälen“ als Kleineinleitungen

        • -

          Erweiterung des Kriteriums der Aufkommensverwendung auf ökologisch vorteilhafte Maßnahmen im Bereich der Abwasserentsorgung; Einführung einer jährlichen Berichtspflicht der Länder an den Bund bzgl. Einnahmen und Ausgaben.

10

http://www.ufz.de/, Stichwortsuche Abwasserabgabe.

11

http://www.umweltbundesamt.de/themen/wasser/wasser-bewirtschaften/oekonomische-fragen unter der Überschrift Wassernutzungsabgaben und den dort vorhandenen Links.