Mehr Migranten in den Öffentlichen Dienst - Wie manche Maßnahme in die Sackgasse führt – Teil I

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Liebe Leserinnen und Leser,

unter der Überschrift „Interkulturelle Öffnung der Verwaltung“ werden verschiedene Maßnahmen diskutiert, wie der Anteil von Beschäftigten mit Zuwanderungsgeschichte bzw. Migrationshintergrund erhöht werden kann.


Maßnahme: Verwendung von Quoten


So gäbe es die Möglichkeit, für die Einstellung von Personen mit Migrationshintergrund Quoten vorzugeben. Neben gravierenden rechtlichen Problemen1 gibt es bei dieser Maßnahme auch bedeutsame praktische Schwierigkeiten.

Beispielsweise ist es fraglich, auf welche Kenngröße sich die Quote beziehen soll. Ist der Anteil der Migranten an der Gesamtbevölkerung oder an den Erwerbstätigen ausschlaggebend? Oder ist nicht vielmehr der Anteil an der jeweiligen Zielgruppe – z. B. Anteil von Personen mit Migrationshintergrund in der Gruppe der Abiturienten oder in der Gruppe der Juristen – maßgeblich? Je nach zu Grunde gelegter Kenngröße könnte die Anzahl nach Quote einzustellender Migranten erheblich schwanken.

Als weiteres praktisches Problem stellt sich dar, wie das Merkmal „Migrationshintergrund“ zutreffend und verlässlich erhoben werden kann. Das Merkmal „Migrationshintergrund“ ist bei Bewerbern nicht offensichtlich, es gibt keine äußeren Merkmale oder Merkmale der Sprache oder des Namens, die eindeutig auf einen Migrationshintergrund hinweisen. In offiziellen Dokumenten ist das Merkmal „Migrationshintergrund“ zudem nicht vermerkt.

Insofern müssten Personalauswählende die Bewerber im Hinblick auf ihren Migrationshintergrund schriftlich oder mündlich befragen. Der Begriff „Personen mit Migrationshintergrund“ wird – um ein Beispiel herauszugreifen - durch das Statistische Bundesamt wie folgt definiert: „... alle nach 1949 auf das heutige Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Zugewanderten, sowie alle in Deutschland geborenen Ausländer und alle in Deutschland als Deutsche Geborenen mit zumindest einem nach 1949 zugewanderten oder als Ausländer in Deutschland geborenen Elternteil“2. Diese komplexe Definition ist – so meine Erfahrung aus einem Forschungsprojekt – für viele Menschen unverständlich. Eine direkte Frage nach dem Migrationshintergrund könnte von zahlreichen Bewerbern – egal ob mit oder ohne Migrationshintergrund - nicht zutreffend beantwortet werden. Insofern müsste in der schriftlichen oder mündlichen Befragung die Frage nach dem Migrationshintergrund in eine Reihe einfacherer Fragen aufgeteilt werden (z. B. „Ist Ihr Vater nach 1949 nach Deutschland zugewandert?“, „Ist Ihre Mutter nach 1949 nach Deutschland zugewandert?“ usw.) und aus den Antworten zu diesen einfacheren Fragen der Migrationshintergrund erschlossen werden.

Unabhängig davon, in welcher Weise und wie differenziert die Befragung durchgeführt würde - bei vielen Bewerbern löste die Erhebung des Merkmals „Migrationshintergrund“ vermutlich Befürchtungen, Befremden, Misstrauen und Widerstand aus.

Des Weiteren wäre die Verlässlichkeit des erhobenen Datums fragwürdig. Durch falsche Angaben könnte ein Nicht-Migrant in den Genuss der Quote kommen; es bestünde folglich eine hohe Motivation, falsche Angaben zu machen. Möglichkeiten, im Rahmen der Personalauswahl die Richtigkeit der Antworten zum Migrationshintergrund zuverlässig zu prüfen, gibt es derzeit nicht. Nachweise werden die Bewerber in der Regel nicht erbringen können und wollen.

Letztlich führt die Diskussion um die praktische Umsetzbarkeit von Migranten-Quoten in einen Gedankensumpf, der Assoziationen wie „Migrantennachweis“ und „Migrantenstern“ (i.S. von Ariernachweis und Judenstern) beinhaltet. Öffentliche Verwaltungen sollten sich diesem Sumpf möglichst fern halten.


Maßnahme: Interkulturelle Kompetenz als Bestandteil des Anforderungsprofils


Eine weitere aktuell diskutierte Maßnahme umfasst die Berücksichtigung einer „interkulturellen Kompetenz“ im Anforderungsprofil. Dies ist mit der Hoffnung verbunden, dass sich dann Bewerber mit Migrationshintergrund im Auswahlprozess besser durchsetzen könnten und sich so der Anteil von Beschäftigen mit Migrationshintergrund erhöht.

Aus eignungsdiagnostischer (aber auch rechtlicher Sicht) setzt diese Maßnahme jedoch voraus, dass der spätere Stelleninhaber bei der Bewältigung der beruflichen Aufgaben mit „interkulturellen Anforderungen“ konfrontiert ist und diese „interkulturellen Anforderungen“ nicht randständig sondern wesentlich sind. Dies wäre bei den einzelnen Stellenbesetzungsverfahren zu prüfen. Bei Sachbearbeitern, die Asylanträge bearbeiten, oder beim Einheitlichen Ansprechpartner gemäß der EU-Dienstleistungsrichtlinie, sind interkulturelle Kompetenzen wohl erforderlich. Ob dies auch bei einem Mitarbeiter in der Kämmerei oder bei einem IT-Spezialisten der Fall ist, erscheint mir fraglich. Ein Kriterium für die Prüfung ist sicherlich, ob die berufliche Tätigkeit schwierige Verhandlungs- und Kommunikationssituationen mit Angehörigen anderer Ethnien beinhaltet. Dabei erscheint mir der Umgang mit externen Kunden oder Bürgern wesentlich. Der Umgang mit Kollegen oder Mitarbeitern, die einen anderen ethnischen Hintergrund haben, begründet regelmäßig nicht die Aufnahme des Merkmals „interkulturelle Kompetenz“ in das Anforderungsprofil. Beschäftigte in Behörden und Verwaltungen, die einer anderen Ethnie angehören, sind in der Regel in der Lage, ihre herkunftsspezifischen Anliegen und Bedürfnisse auszudrücken. Führungskräfte, die über eine gute Führungskompetenz, und Mitarbeiter, die über Teamfähigkeit verfügen, reagieren angemessen auf dargelegte Anliegen. Insofern ist im Rahmen der Personalauswahl auf eine gute Führungskompetenz oder eine adäquate Teamfähigkeit zu achten, nicht auf eine „interkulturelle Kompetenz“.

Hier ein – zugegeben etwas provozierender - Vergleich: Niemand würde von einer Führungskraft erwarten, dass sie/er über „Frauenkompetenz“ verfügen muss, wenn sie/er Mitarbeiterinnen anleitet. Sofern eine Führungskraft die ihr/ihm dargelegten geschlechtsspezifischen Anliegen z. B. einer schwangeren Frau bei ihrer/seiner Führungstätigkeit nicht in ihre/seine Überlegungen einbindet, abwägt und unberücksichtigt lässt, mangelt es an Führungs- und nicht „Frauenkompetenz“. Genauso ist dies bei Führungskräften zu beurteilen, die nicht die ihnen dargelegten herkunftsspezifischen Anliegen von Mitarbeitern berücksichtigen.  

Eine besondere Situation ergibt sich für Personen, die sich für eine Ausbildung oder ein Studium in der Verwaltung bewerben. Hier sind neben den Anforderungen der Ausbildung oder des Studiums aus eignungsdiagnostischer Sicht auch die Anforderungen der späteren Berufstätigkeit zu berücksichtigen. Letztere können die Anforderungen einer Vielzahl von unterschiedlichen Stellen umfassen (z. B. im kommunalen Verwaltungsdienst). Ziekow kommt angesichts dieses Umstands zu dem Schluss: „In der Konsequenz dürften sich hieraus allerdings im Vergleich zur Definition des Anforderungsprofils bei der Stellenbesetzung größere Möglichkeiten zur Berücksichtigung interkultureller Kompetenz als Eignungsmerkmal [...] ergeben. Bei der Auswahl von Bewerbern für eine Ausbildung für den öffentlichen Dienst ist – von Ausnahmefällen abgesehen – regelmäßig nicht auszuschließen, dass sie nach Abschluss der Ausbildung Stellen antreten werden, die interkulturelle Kompetenzen voraussetzen“ . Dies würde eine Einbeziehung der interkulturellen Kompetenz als Eignungsmerkmal in das Anforderungsprofil ermöglichen, und zwar je nach späterer Verwendung mit unterschiedlichem Gewicht4.

Aus meiner Sicht ist die Argumentation von  Ziekow nur teilweise überzeugend:

  • auch wenn in der späteren Berufstätigkeit mit einer großen Wahrscheinlichkeit interkulturelle Kompetenz benötigt wird (was für die einzelnen Ausbildungs- und Studiengänge gesondert geprüft werden müsste), folgt daraus nicht zwangsläufig, dass im Rahmen der Auswahl für die Ausbildung oder das Studium „interkulturelle Kompetenz“ als Eignungsmerkmal festgeschrieben werden sollte. „Interkulturelle Kompetenz“ wird von vielen als eine Kompetenz angesehen, die im Laufe einer Ausbildung oder eines Studiums entwickelt werden kann. Dementsprechend wird an der FHöV NRW auch das Teilmodul „Interkulturelle Kompetenz“ gelehrt. Insofern ist die Aufnahme des Kriteriums „Interkulturelle Kompetenz“ in das Anforderungsprofil von Nachwuchskräften entbehrlich, streng genommen sogar falsch. Auch hier ein etwas provozierender Vergleich: Bei Polizisten/innen ist „regelmäßig nicht auszuschließen“, dass sie im Dienst von der Schusswaffe Gebrauch machen müssen. Trotzdem kenne ich kein Anforderungsprofil, dass von den Bewerbern eine „Schusswaffenkompetenz“ fordert. Selbstverständlich wird davon ausgegangen, dass diese Kompetenz im Rahmen der Ausbildung/des Studiums erworben wird. In den Auswahlverfahren wird das Merkmal „Schusswaffenkompetenz“ auch nicht überprüft und zu einer Differenzierung der Kandidaten herangezogen,

  • Ziekow ist zuzustimmen, dass das Gewicht des Eignungsmerkmals „interkulturelle Kompetenz“ in Abhängigkeit von den Stellenanforderungen variieren soll. Zudem ist aber auch das erforderliche Ausmaß dieses Merkmals festzulegen. Gilt in Bezug auf „interkulturelle Kompetenz“ das Motto „je mehr, desto besser“ (wie z. B. beim Merkmal „Intelligenz“)? Oder soll ein mittleres Ausmaß bevorzugt werden (wie z. B. beim Merkmal „Extraversion“)? Oder ist eine Mindestausprägung ausreichend (wie z. B. bei der Polizei, wo Bewerber in NRW den Führerschein der Klasse B vorweisen müssen)? Da wir erstens zu wenig darüber wissen, inwieweit wir mit „interkultureller Kompetenz“ tatsächlich berufliche Leistungen prognostizieren können und zweitens dieses Merkmal in nicht geringem Maße entwicklungsfähig ist, plädiere ich dafür (für den Fall, dass angesichts politischer Vorgaben „interkulturelle Kompetenz“ in das Anforderungsprofil aufgenommen werden muss),  von den Nachwuchskräften ein Mindestmaß an „interkultureller Kompetenz“ zu fordern und dann nicht weiter zwischen den Bewerbern zu differenzieren.


Bislang habe ich in diesem Blog „interkulturelle Kompetenz“ nicht definiert,, also nicht umschrieben, was eigentlich darunter zu verstehen ist. Das werde ich in Teil II dieses Blogs, der am 18.3.2015 abrufbar sein wird, nachholen. Dann werde ich auch weitere Maßnahmen, mit denen der Anteil von Beschäftigten mit Migrationshintergrund erhöht werden soll, erörtern.

Ihr
Andreas Gourmelon


1 Ziekow, J. (2014). Möglichkeiten und Grenzen der Verbesserung der Chancen von Personen mit Migrationshintergrund im öffentlichen Dienst. Die Öffentliche Verwaltung, 18, S. 765 – 776.
2 Statistisches Bundesamt Deutschland (2007) Bevölkerung und Erwerbstätigkeit. Bevölkerung mit Migrationshintergrund – Ergebnisse des Mikrozensus 2005.
3 Ziekow, 2014, S. 775
4 Ziekow, 2014, S. 775

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