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Am 29.8.2022 ist nach mehr als zehnjährigen kontroversen Diskussionen die Verordnung (EU) 2022/1031 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.6.2022 über das „Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen (IPI)“ in Kraft getreten (zur Verordnung). Die etwas sperrige Langfassung des Verordnungstitels zeigt schon eher, um was es dabei geht:

Verordnung über den Zugang von Wirtschaftsteilnehmern, Waren und Dienstleistungen aus Drittländern zum Unionsmarkt für öffentliche Aufträge und Konzessionen und über die Verfahren zur Unterstützung von Verhandlungen über den Zugang von Wirtschaftsteilnehmern, Waren und Dienstleistungen aus der Union zu den Märkten für öffentliche Aufträge und Konzessionen von Drittländern (Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen — IPI)

Welche Ziele verfolgt das IPI? 

Kernziel des IPI ist es, den Zugang europäischer Unternehmen zu noch verschlossenen Beschaffungsmärkten in Drittländern zu verbessern. Mittelbar soll das Instrument auch das Gewicht der EU in internationalen Handelsverhandlungen stärken. Hintergrund des IPI ist, dass die Beschaffungsmärkte der EU zumindest faktisch häufig weit offen für Bieter aus Drittländern sind, wogegen wichtige Drittländer wie beispielsweise China ihre eigenen öffentlichen Märkte teilweise rigide gegen Bieter aus der EU abschotten.  

Anbieter aus Drittländern, die keine Vereinbarungen mit der EU zur Öffnung der öffentlichen Beschaffungsmärkte geschlossen haben, haben zwar europarechtlich keinen Anspruch auf Zugang zu Vergabeverfahren in der EU (siehe Mitteilung der Kommission „Leitlinien zur Teilnahme von Bietern und Waren aus Drittländern am EU-Beschaffungsmarkt“ (Abl. C 271/43 ff. vom 13.8.2019, Ziffer 1, S. 46). Entsprechende Unternehmen können aber oftmals in den EU-Mitgliedstaaten nach nationalem Vergaberecht als Bieter zugelassen werden. So sind etwa in Deutschland nach bisher herrschender Auffassung aufgrund des sehr weit formuliertenGleichbehandlungsgebots nach § 97 Abs. 2 GWB im Grundsatz alle Bieter, d.h. auch Bieter aus völlig abgeschotteten Drittländern, zu Vergabeverfahren zuzulassen. 

Aufgrund der weit offenen europäischen Märkte fehlt für Drittländer oftmals der Anreiz zu einer stärkeren Öffnung der eigenen Märkte. Letztlich soll die IPI-Verordnungalso ein level playing field hinsichtlich der bisher ungleichen Marktöffnung schaffen. 

IPI-Maßnahmen können sich nach der Regelungslogik also nur gegen Drittländer richten, die mit der EU keine Marktöffnungsvereinbarungen über öffentliche Aufträge oder Konzessionen etabliert haben. Nicht anwendbar ist das IPI daher im Umkehrschluss auf Vergabeverfahren von Drittländern, die mit der EU ein plurilaterales Abkommen wie das Government Procurement Agreement der WTO (GPA)oder ein bilaterales Abkommen im Bereich öffentlicher Aufträge oder Konzessionen abgeschlossen haben.  

Welche Inhalte hat das IPI? 

Im Interesse der vorgenannten Zielsetzungen schafft die IPI-Verordnung ein stufenweise angelegtes und bei der EU-Kommission angesiedeltes Verfahren zur Prüfung und gegebenenfalls Sanktionierung marktabschottenden Verhaltens von Drittländern im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens.  

Die erste Stufe besteht in der Einleitung einer Untersuchungeines mutmaßlich marktabschottenden Verhaltens von Drittländern (Art. 5 Abs. 1). Diese Untersuchung kann die EU-Kommission auf eigene Initiative oder auf eine mit Gründen versehene Beschwerde eines EU-Beteiligten (z.B. eines auf Drittmärkten agierenden Unternehmens) oder eines EU-Mitgliedstaats einleiten.Die Kommission stellt auf ihrer Website ein Online-Tool zur Verfügung, das die Mitgliedstaaten und die Beteiligten der Union nutzen können, um eine Beschwerde einzureichen. Die Einleitung einer Untersuchung macht die EU-Kommission mit einer vorläufigen Bewertung der beanstandeten Praxis im Amtsblatt der EU bekannt und verbindet dies mit der Aufforderung an die Mitgliedstaaten, innerhalb einer bestimmten Frist einschlägige Informationen zu liefern. 

Nach der Veröffentlichung der Bekanntmachung fordert die Kommission auf der zweiten Stufe das betreffende Drittland auf, Stellung zu nehmen, sachdienliche Informationen zu übermitteln und Konsultationen mit der Kommission aufzunehmen (Art. 5 Abs. 2), um die mutmaßlich marktbeschränkendeMaßnahme oder Praxis des Drittlands abzustellen. 

Die Untersuchung und die Konsultationen werden binnen neun Monaten nach dem Datum ihrer Einleitung abgeschlossen (Art. 5 Abs. 3). In begründeten Fällen kann die Kommission diese Frist um fünf Monate verlängern, indem sie eine Bekanntmachung im EU-Amtsblatt veröffentlicht und das Drittland, die Beteiligten und die Mitgliedstaaten über diese Verlängerung unterrichtet. 

Für den Fall, dass eine Konsultation nicht zum Erfolg führt, ermöglicht das IPI auf der dritten und letzten Stufe dieAnordnung von Sanktionen gegen anbietende Unternehmen aus einem von der Kommission als abgeschottet identifizierten Drittland(Art.6).  

Als Sanktionen (Art. 6 Abs. 6) kommen  

  • entweder Maßnahmen zur Verschlechterung des Rangs des Bieters aus einem abgeschotteten Drittland  

  • oder vollständige Ausschlüsse von Anbietern aus einem solchen Drittland von Vergaben in der EU in Betracht.  

Die Sanktionen werden durch einen Rechtsakt der EU-Kommission festgesetzt.  

Darüber hinaus müssen Auftraggeber nach Art. 8 bei Vergabeverfahren, auf die eine IPI-Maßnahme Anwendung findet, in den Vergabeunterlagen den erfolgreichen Bieter verpflichten, nicht mehr als 50 % des Gesamtwerts des Vertrags an Wirtschaftsteilnehmer, die aus einem Drittland stammen, für das eine IPI-Maßnahme gilt, als Unteraufträge zu vergeben bzw. dass bei Aufträgen über die Lieferung von Waren der Wert der in Ausführung des Vertrags gelieferten Waren (Zulieferungen) oder erbrachten Dienstleistungen, die aus Drittländern stammen, nicht mehr als 50 % des Gesamtwerts des Auftrags ausmachen dürfen.In den Vergabeunterlagen ist zudem festzulegen, dass der Auftragnehmer bei Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen eine Strafgebühr zwischen 10 % und 30 % des Gesamtauftragswertes zahlen muss. Hierdurch sollen Umgebungen des IPI vermieden werden. 

Welchen Anwendungsbereich hat das IPI? 

Das IPI gilt für Vergabeverfahren von Liefer-, Bau- und Dienstleistungen sowie von Konzessionen im Sinne der EU-Vergaberichtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU. Maßnahmen nach dem IPI sind nur auf Vergabeverfahren ab einem bestimmten Schwellenwert zulässig (Art. 6 Abs. 4). Die Kommission muss nach Durchführung ihres Prüfverfahrens und ihrer Konsultationen einen solchen Schwellenwert für etwaige IPI-Maßnahmen bestimmen. Dieser Schwellenwert muss jedoch bei Vergaben von Liefer- und Dienstleistungen mindestens 5 Mio. Euro und bei Vergaben von Bauleistungen und Konzessionen mindestens 15 Mio. Euro betragen. 

Die nationalen Beschaffungsstellen sind an die von der EU-Kommission festgesetzten Sanktionen gebunden. Allerdings sieht die IP-Verordnung in Art. 9 enge Ausnahmetatbestände vor, wenn entweder ausschließlich Angebote aus Drittländern, die einer IPI-Maßnahme unterliegen, die Voraussetzungen der Ausschreibung erfüllen oder eine Ausnahme durch übergeordnete Gründe des öffentlichen Interesses – wie z.B. der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt – gerechtfertigt ist. Darüber hinaus gilt eine weitere Ausnahme für bestimmte am wenigsten entwickelte Drittländer (Art. 4). Schließlich kann die Kommission auf begründeten Antrag eines Mitgliedstaats lokale Beschaffungsstellen mit weniger als 50.000 Einwohnern des betreffenden Mitgliedstaats auflisten, die von der Anwendung des IPI befreit werden (Art. 7). 

Bei einer fehlerhaften Anwendung von IPI-Maßnahmen durch Auftraggeber, die sich negativ auf die Chancen von Wirtschaftsteilnehmern auswirkt, erklärt Art. 10 die Nachprüfungsrichtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG für entsprechend anwendbar. Die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer können demnach ein Nachprüfungsverfahren nach dem nationalen Recht zur Umsetzung dieser Richtlinien anstrengen, wenn diese Wirtschaftsteilnehmer beispielsweise der Auffassung sind, dass ein Mitbewerber hätte ausgeschlossen werden müssen oder ein Angebot aufgrund der Anwendung einer IPI-Maßnahme hätte weiter hinten gereiht werden müssen. 

Wie geht es weiter? 

Als EU-Verordnunggilt diese in den EU-Mitgliedstaaten unmittelbar, es bedarf also keiner nationalen Umsetzungsakte. 

Zunächst wird die EU-Kommission innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten Guidelines zur IPI-Verordnung erstellen, um die Anwendung der Verordnung durch die Auftraggeber und die Wirtschaftsteilnehmer zu erleichtern. 

Bis zum 30.8.2025 und danach mindestens alle zwei Jahre legt die EU-Kommission einen Bericht an das Europäische Parlament und den Rat der EU vor, der die Anwendung der IPI-Verordnung und die Fortschritte, die bei internationalen Verhandlungen über den Zugang von Wirtschaftsteilnehmern aus der Union zu den Märkten für öffentliche Aufträge oder Konzessionen in Drittländern im Rahmen dieser Verordnung erzielt wurden, zum Gegenstand hat. Dieser Bericht wird veröffentlicht. 

Die Kommission überprüft spätestens vier Jahre nach Annahme eines Durchführungsrechtsakts oder spätestens 30.8.2027 (je nachdem, was zuerst eintritt) und danach alle fünf Jahre den Anwendungsbereich, die Funktionsweise und die Wirksamkeit dieser Verordnung und berichtet dem Europäischen Parlament und dem Rat über ihre Erkenntnisse. 

Verfasser: Rudolf Ley

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