Beamtenrechtliche Beihilfe und Datenschutz

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Ausgabe Oktober 2022

Die Art. 105 bis 110 BayBG enthalten für die beamtenrechtliche Beihilfe auch datenschutzrechtlich relevante Vorschriften. Durch das Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 23. Dezember 2021 (GVBl. S. 663) sind sie teilweise geändert worden. Dieser Newsletter will die geänderte Rechtslage erläutern. Zugleich sollen Hinweise zur datenschutzgerechten Organisation der Beihilfebearbeitung in Gemeinden, Gemeindeverbänden oder sonstigen der Aufsicht des Staates unterstehende Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts gegeben werden, insbesondere zu den aktuellen Angeboten für eine Beihilfeablöseversicherung bzw. für eine Übertragung allein der Bearbeitung der Beihilfe auf geeignete Dritte.

Inhalt 

1) Änderung der bayerischen Beihilfevorschriften in Art. 105 und Art. 110 Abs. 2 BayBG

2) Datenschutzgerechte Organisation der Beihilfebearbeitung, vor allem bei Kommunen

3) Organisation der Beihilfebearbeitung bei Behörden des Freistaats Bayern

1) Änderung der bayerischen Beihilfevorschriften in Art. 105 und Art. 110 Abs. 2 BayBG

a) Verlängerung der Aufbewahrungsdauer für Beihilfeunterlagen in Art. 110 Abs. 2

Art. 110 Abs. 2 Satz 1 BayBG sieht – unverändert - eine grundsätzliche Aufbewahrungsdauer für Beihilfeunterlagen von fünf Jahren vor. Nach der alten Rechtslage waren hiervon Beihilfeunterlagen ausgenommen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich war. Letztere waren gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 2 BayBG (alt) unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, sobald die Beihilfestelle sie nicht mehr benötigte. Elektronisch gespeicherte Beihilfebelege waren nach Art. 110 Abs. 2 Satz 3 BayBG (alt) grundsätzlich spätestens ein Jahr nach Ablauf des Jahres, in dem die Unterlagen elektronisch erfasst wurden, zu löschen.

Durch die Gesetzesänderung wurde die Bestimmung in Art. 110 Abs. 2 Satz 2 BayBG über die unverzügliche Rückgabe oder Vernichtung auf Unterlagen über Unterstützungen, Erholungsurlaub, Erkrankungen sowie Umzugs- und Reisekosten beschränkt. Für Beihilfeunterlagen gilt diese Regelung nicht mehr, ebenso nicht für Unterlagen über Heilfürsorge und Heilverfahren. Zugleich wurde die Bestimmung in Art. 105 Abs. 2 Satz 3 BayBG über elektronisch gespeicherte Beihilfebelege ersatzlos gestrichen. Damit erstreckt sich die fünfjährige Aufbewahrungsfrist nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 BayBG generell auf Beihilfeunterlagen und damit auch auf solche, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist.

Der Bayer. Landesbeauftragte für den Datenschutz hat vor und während der Gesetzesberatungen erhebliche Bedenken gegen diese Neuregelung vorgebracht (siehe 31. Tätigkeitsbericht 2021, 8.3: https://www.datenschutz-bayern.de/tbs/tb31/k8.html#8.3). Er äußerte, die Neuregelung bedeute in datenschutzrechtlicher Hinsicht eine klare Verschlechterung. Im Rahmen der Beihilfegewährung würden Gesundheitsdaten von Beamtinnen und Beamten regelmäßig in den Verfügungsbereich des Dienstherrn gelangen. Der Gesetzgeber habe dieses spezifische „Beihilferisiko" erkannt und verschiedene risikomindernde Maßnahmengesetzlich vorgesehen, so die strenge Zweckbindung von Beihilfeunterlagen (Art. 105 Abs. 2 BayBG), die organisatorische Abschottung der Beihilfesachbearbeitung von der übrigen Personalverwaltung (Art. 105 Abs. 1 BayBG), bisher aber auch möglichst kurze Aufbewahrungs- und Speicherfristen. Die Notwendigkeit hierfür folge auch aus Art. 9 Abs. 2 Buchst. b DSGVO, der bei solch sensiblen Daten geeignete Garantien für die Grundrechte und die Interessen der betroffenen Person fordere.

Der Landtag hat diesen Bedenken in Hinblick auf die Gesetzesbegründung der Staatsregierung nur teilweise Rechnung getragen. Der Gesetzentwurf argumentierte, die bisherigen Vorschriften böten ein Einfallstor für Fehlerstattungen und Missbrauch, weil den Behörden nach Ablauf der kurzen Aufbewahrungsfrist die erforderlichen Prüfungsgrundlagen entzogen seien. Es habe ein erhebliches Betrugsrisiko bestanden. Betrugsmodelle seien in den Anfangsjahren häufig unentdeckt geblieben, da in der Regel erst anhand eines Vergleiches mehrerer Abrechnungen über einen längeren Zeitraum manipulative Abrechnungsmuster aufgedeckt werden könnten (siehe LT-Drs. 18/17828 vom 15.9.2021, S. 1, 12, 13:
https://www.bayern.landtag.de/www/ElanTextAblage_WP18/Drucksachen/Basisdrucksachen/0000011000/0000011248.pdf)

b) Konkretisierung des Zugriffs auf Beihilfebelege nach Abschluss der Bearbeitung

In Art. 105 Abs. 3 BayBG wurde konkretisiert, dass nach Abschluss der Bearbeitung des einzelnen Vorgangs ein Zugriff auf Beihilfebelege nur zulässig ist

  1. 1. bei Anfragen durch Beihilfeberechtigte,
  2. 2. zur Prüfung von Mehrfacherstattungen,
  3. 3. für Zwecke der Rechnungsprüfung,
  4. 4. zur Betrugsbekämpfung.

Dabei ist die Einhaltung der Zugriffsbeschränkung durch organisatorische oder technische Maßnahmen sicherzustellen. Die Zugriffsbeschränkung gilt nicht für Dauerbelege zum Nachweis von personenbezogenen medizinischen und sonstigen Grunddaten, soweit und solange deren Kenntnis bei der Bearbeitung von Folgevorgängen und damit zu Beihilfezwecken erforderlich ist.

2) Datenschutzgerechte Organisation der Beihilfebearbeitung, vor allem bei Kommunen

a) Beihilfebearbeitung durch die öffentliche Stelle selbst

Der vom übrigen Personalakt gesondert aufzubewahrende Teilakt Beihilfe soll nach Art. 105 Abs. 1 Satz 3 BayBG „nur von Beschäftigten einer von der übrigen Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit oder der zuständigen Rechnungsprüfung bearbeitet werden“. Die gesetzliche Regelung soll verhindern, dass dienstrechtliche Entscheidungen über Beihilfeberechtigte von den Angaben in den Beihilfeunterlagen beeinflusst werden können. Die Abschottung kann dadurch durchgeführt werden, dass die Aufgaben der Beihilfeberechnung und -festsetzung auf der einen Seite und die Aufgaben der übrigen Personalverwaltung auf der anderen Seite auf verschiedene Behörden oder aber auch auf verschiedene Organisationseinheiten in einer Behörde verteilt werden. Eine von der Personalverwaltung getrennte Organisationseinheit innerhalb einer Behörde liegt vor, wenn die Sachbearbeitung einschließlich der Schlusszeichnung von anderen Personen vorgenommen wird als die übrige Personalverwaltung; dies gilt auch für die Regelung der Vertretung.

Dass Art. 105 Abs. 1 Satz 3 BayBG als Sollvorschrift ausgestaltet ist, lässt (nur) bei außergewöhnlichen Umständen eine Abweichung zu. Damit soll auf kleinere personalverwaltende Behörden – insbesondere im kommunalen Bereich – Rücksicht genommen werden, wenn ein Sachbearbeiter mit der Bearbeitung von Beihilfevorgängen nicht ausgelastet ist, sodass ihm zwangsläufig noch weitere Aufgaben zugewiesen werden müssen. Sollte eine Zuweisung weiterer Aufgaben unabwendbar sein, so ist Art. 105 Abs. 2 Satz 2 BayBG zu beachten, wonach eine Weitergabe der Beihilfeakte an personalverwaltende Stellen unzulässig ist. Es ist dafür Sorge zu tragen, dass - wenn überhaupt - nur zusätzliche Aufgaben zugewiesen werden, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Personalverwaltung stehen, soweit diese Beihilfeberechtigte betrifft. Wo diese Möglichkeit ausgeschöpft ist, ohne dass der betreffende Bearbeiter ausgelastet wäre, ist es für Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstige der Aufsicht des Staates unterstehende Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sinnvoll, eine Beihilfeablöseversicherung abzuschließen, die zugleich die Beihilfebearbeitung mitumfasst.

b) Beihilfeablöseversicherung (einschließlich der Übertragung der Beihilfebearbeitung)

Schließen Gemeinden, Gemeindeverbände oder sonstige der Aufsicht des Staates unterstehende Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts eine Beihilfeablöseversicherung bei einem Versicherungsunternehmen ab, so kann hiermit gleichzeitig auch die Bearbeitung der Beihilfe übertragen werden.

Die Beamten reichen in der Regel den Beihilfeantrag unmittelbar beim Träger der Beihilfeablöseversicherung ein, der die Unterlagen überprüft, die sich aus den Beihilfevorschriften ergebende Beihilfe berechnet und unmittelbar an den Beihilfeberechtigten auszahlt. In der Regel erfährt der Dienstherr nichts vom Inhalt der Beihilfeunterlagen. Lediglich wenn der Betreffende mit dem Ergebnis der Berechnung durch den Träger der Beihilfeablöseversicherung nicht einverstanden ist, muss die zuständige Stelle des Dienstherrn über die Beihilfegewährung durch Verwaltungsakt entscheiden. Träger der Beihilfeverpflichtung bleibt nach wie vor der jeweilige Dienstherr. Lediglich die Berechnung und Zahlung der Beihilfe liegt bei der Beihilfeablöseversicherung, die auch das Risiko trägt.

Das Gesetz sieht diese Option in Art. 96 Abs. 4 Satz 5 BayBG vor.

Zweck der Regelung ist zum einen, die nichtstaatlichen Dienstherren gegen unverhältnismäßig hohe Belastungen durch Krankheitskosten ihrer Beamten zu schützen. Daneben sollen sich auch die Dienstherren von der Aufgabe entlasten können, für zum Teil sehr wenige Beihilfeberechtigte eine eigene Beihilfestelle mit entsprechendem Sachverstand vorzuhalten.

Die Auslagerung der Beihilfebearbeitung im Rahmen einer Beihilfeablöseversicherung entspricht zum anderen auch den Interessen der Beihilfeberechtigten, da auch so das gesetzgeberische Ziel des Art. 105 Abs. 1 Satz 3 BayBG verwirklicht wird, Personalverwaltung und Beihilfebearbeitung zu trennen. Hinzu kommt, dass auch bei privaten Krankenversicherungen die Daten der Betroffenen dem besonderen strafrechtlichen Schutz des § 203 Abs. 1 Nr. 7 StGB unterliegen.

Dabei haben der öffentliche Träger und das Versicherungsunternehmen eine Vereinbarung abzuschließen, die den datenschutzrechtlichen Regelungsbedarf bei der Auslagerung der Beihilfesachbearbeitung abdeckt, etwa im Hinblick auf die Sicherstellung der Zweckbindung und der seitens der beauftragten Stelle zu ergreifenden technischen und organisatorischen Sicherungsmaßnahmen.

Folgende Beihilfeablöseversicherungen sind bekannt:

c) Übertragung nur der Beihilfebearbeitung auf Dritte (ohne Beihilfeablöseversicherung)

Aufgrund des Art. 96 Abs. 4 Sätze 5 BayBG ist es nicht nur möglich, mit einem Versicherungsunternehmen eine Beihilfeablöseversicherung abzuschließen (verbunden mit der Bearbeitung der Beihilfe), sondern man kann sich auch der Dienstleistungen „sonstiger geeigneter Stellen“ durch Übertragung allein der Beihilfebearbeitung bedienen. Dabei setzt die Zuerkennung der Eignung für „sonstiger geeignete Stellen“ voraus, dass die mit der Beihilfebearbeitung betrauten Personen nach dem Verpflichtungsgesetz zur Wahrung der Daten verpflichtet werden. Die Verpflichtung nach dem Verpflichtungsgesetz wurde deshalb in das Gesetz aufgenommen, weil für Angehörige „sonstiger Stellen“ nicht die Strafvorschrift des § 203 Abs. 1 Nr. 7 StGB gilt, anders als für Angehörige eines Unternehmens der privaten Krankenversicherung. Der öffentliche Träger und die beauftragte private Stelle haben eine Vereinbarung abzuschließen, die den datenschutzrechtlichen Regelungsbedarf bei der Auslagerung der Beihilfesachbearbeitung abdeckt – etwa im Hinblick auf die Sicherstellung der Zweckbindung und der seitens der beauftragten Stelle zu ergreifenden technischen und organisatorischen Sicherungsmaßnahmen.

Folgende Unternehmen bieten die Übernahme der Beihilfebearbeitung an:

  • GSC Service- und Controlling-GmbH, ein Unternehmen der HUK-COBURG-Versicherungsgruppe,
    https://gsc-gmbh.de/

d) Kommunale Zusammenarbeit

Kommunen können auch durch Zweckvereinbarung die Beihilfesachbearbeitung auf eine der beteiligten Kommunen übertragen. Die Vorschrift des Art. 96 Abs. 4 Sätze 1 und 2 BayBG, nach der die Obersten Dienstbehörden die Beihilfen festsetzen, soweit sie diese Befugnisse nicht auf andere Dienststellen übertragen, steht nicht entgegen, da die gesetzlich vorgesehene kommunale Zusammenarbeit gerade zum Zweck hat, originär getrennte Aufgaben gemeinschaftlich zu erfüllen. Das Bayerische Beamtengesetz steht daher einer Zusammenarbeit nicht entgegen, soweit sie nach den kommunalrechtlichen Vorschriften zulässig ist. Auch im Fall einer Verlagerung auf eine der beteiligten Kommunen gelten die Schutzvorschriften der Art. 103 ff. BayBG und insbesondere des Art. 105 BayBG im vollen Umfang.

3) Organisation der Beihilfebearbeitung bei Behörden des Freistaats Bayern

Die Beihilfeberechnung und -festsetzung für die staatliche Verwaltung erfolgt allein durch das Landesamt für Finanzen mit seinen Dienststellen (Art. 96 Abs. 4 Satz 3 BayBG). Eine Beihilfeablöseversicherung oder Übertragung der Beihilfebearbeitung auf Dritte ist gesetzlich ausgeschlossen.


Christian Peter Wilde
Mitautor von Datenschutz in Bayern

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