Datenschutz für Informanten

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Newsletter Juli/August/September 2020:

Unaufgeforderte Hinweise von Informanten (Hinweisgebern, Anzeigenerstattern) auf tatsächliche oder vermeintliche Missstände gehören zum Behördenalltag. Vielfach könnten Behörden ohne solche Hinweise ihre Aufgaben gar nicht sachgerecht wahrnehmen. Es ist für sie daher von erheblicher praktischer Bedeutung, ob sie die Identität von Informanten gegenüber den betroffenen Personen geheim halten dürfen. Die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) veranlasst dazu, diesen Fragenkomplex erneut zu durchdenken.

Fallkonstellationen der Praxis

Hinweis auf Sachverhalte, die möglicherweise ein Handeln erfordern, sind für viele Behörden von großer Bedeutung. Hierfür gibt es zahlreiche Beispiele:

  • Ein Informant teilt der Fahrerlaubnisbehörde mit, ein namentlich benannter Inhaber einer Fahrerlaubnis sei ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen. Um seine Behauptung zu untermauern, macht der Informant detaillierte Angaben zum Gesundheitszustand, zum Fahrverhalten und zum Medikamentenkonsum des Erlaubnisinhabers. Die Behörde leitet darauf ein Verfahren zum Entzug der Fahrerlaubnis ein.

  • Ein Informant sendet der Bauabteilung des Landratsamts Fotos zu, die Schwarzbauaktivitäten seines Nachbarn belegen. In einem Begleitschreiben nennt er seinen Namen und seine Adresse sowie Name und Adresse seines Nachbarn.

  • Ein Informant unterrichtet die Datenschutzaufsichtsbehörde darüber, dass ein namentlich benannter Hauseigentümer Nachbargrundstücke in rechtswidriger Weise per Video überwache. Er legt dabei Fotografien vor, auf denen die Überwachungskameras zu sehen sind.

Motivationslagen von Informanten

Informanten (Hinweisgeber, Anzeigenerstatter) haben unterschiedliche Motive für ihr Handeln. Manchen geht es darum, Schaden von der Allgemeinheit abzuwehren. Dies liegt etwa bei dem Informanten nahe, der die Fahrerlaubnisbehörde kontaktiert hat. Manche wollen Andere „anschwärzen“, beispielsweise im Zusammenhang mit einem nachbarlichen Zerwürfnis. Dies könnte bei den Informanten eine Rolle spielen, die sich an die Bauabteilung bzw. an die Datenschutzaufsichtsbehörde gewandt haben. Allerdings bleibt das ohne genauere Kenntnis der Hintergründe Spekulation. Letztlich kommt es auf die Motivation auch nicht an. Selbst eine erkennbar sachfremde Motivation kann dahinstehen, wenn der mitgeteilte Sachverhalt objektiv vorliegt. Besonderheiten ergeben sich jedoch dann, wenn sich eine Darstellung als haltlos, grob unwahr oder gar verleumderisch erweist.

Behördliches Bedürfnis nach Geheimhaltung der Identität von Informanten

Sieht man von solchen Ausnahmesituationen ab, ist es aus Behördensicht vielfach sachgerecht, die Identität eines Informanten vertraulich zu behandeln und sie insbesondere gegenüber betroffenen Personen nicht zu offenbaren. Ansonsten muss die Behörde befürchten, künftig keine Hinweise von Informanten mehr zu erhalten und ihre Aufgaben zumindest zum Teil nicht mehr erfüllen zu können. Damit stellt sich die Frage, ob eine Wahrung der Vertraulichkeit mit den Vorgaben des Datenschutzrechts insgesamt und den Vorgaben der DSGVO im Besonderen in Einklang zu bringen ist.

Maßgebliche Rechtsvorschriften

Das Datenschutzrecht insgesamt muss deshalb in Bezug genommen werden, weil die Geltung der DSGVO bei Behörden und öffentlichen Stellen Besonderheiten aufweist. Dabei ist insbesondere folgendes zu beachten:

  • Soweit eine Behörde Angaben eines Informanten dazu benutzt, um ein Ordnungswidrigkeitenverfahren einzuleiten, spielen die Vorgaben der DSGVO keine Rolle. Maßgeblich ist auf europarechtlicher Ebene vielmehr die Datenschutzrichtlinie für die Strafverfolgung (Richtlinie (EU) 2016/680). Sie bedarf europarechtlich als Richtlinie anders als eine Verordnung wie die DSGVO der Umsetzung in nationales Recht. Für die Beurteilung konkreter Sachverhalte ist von den nationalen Vorschriften auszugehen, die diese Richtlinie umsetzen. Das ist vorrangig das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OwiG). Einschlägig ist dort vor allem die Regelung über die Akteneinsicht in § 49 Abs.1 OwiG. § 46 OwiG verweist ergänzend auf die Strafprozessordnung (StPO). Sollten weder das OwiG noch die StPO einer Regelung bereithalten, wäre ergänzend auf Kapitel 8 des Bayerischen Datenschutzgesetzes zurückzugreifen.

  • Soweit es sich bei den Angaben um Sozialdaten handelt, können vorrangige Vorschriften des Sozialgesetzbuchs bestehen. Hierbei ist insbesondere an die Beschränkungen der Informationspflicht gegenüber betroffenen Personen in § 83 Abs.1 Nr.1 SGB X zu denken und an die Beschränkungen des Auskunftsanspruchs der betroffenen Person in § 82a Abs. 1 Nr. 2 SGB X. Beide Regelungen beruhen auf Art. 23 DSGVO, der dem nationalen Gesetzgeber einen Spielraum für solche Beschränkungen eröffnet.

  • Abgesehen von Sonderkonstellationen der beschriebenen Art ist von den Vorgaben der DSGVO auszugehen. Sie werden für Behörden und öffentliche Stellen gemäß Art. 1 Abs. 1 BayDSG durch die Regelungen des BayDSG ergänzt und modifiziert.

Beispielsfall: Hinweise eines Informanten auf Schwarzbau - Aktivitäten eines Nachbarn

Im Folgenden behandeln wir den eingangs geschilderten Fall, dass ein Informant dem zuständigen Landratsamts Fotos zusendet, die Schwarzbauaktivitäten seines Nachbarn belegen. Wir gehen davon aus, dass das Landratsamt lediglich baurechtliche Maßnahmen ergreifen will, möglicherweise bis hin zur Beseitigung der Schwarzbauten. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren leitet es jedenfalls zunächst nicht ein. Unter diesen Voraussetzungen ist der Fall nach den Vorgaben der DSGVO zu behandeln, ergänzt durch die Regelungen des BayDSG.

Speicherung von Daten über den Informanten und den Nachbarn

Die erste Maßnahme des Landratsamts wird darin bestehen, dass es einen Vorgang anlegt und das Schreiben des Informanten samt den beigefügten Fotos zum Vorgang nimmt. Darin liegt das Speichern von personenbezogenen Daten (Art. 4 Nr.2 DSGVO) sowohl des Informanten als auch seines Nachbarn. Beides bedarf einer Rechtsgrundlage (Art. 6 Abs. 1 DSGVO). Sie ist in Art. 4 Abs. 1 BayDSG enthalten. Die Speicherung von Namen und Anschrift des Informanten ist erforderlich, damit Rückfragen bei ihm möglich sind. Die Speicherung der Angaben zu dem von ihm übermittelten baurechtlichen Sachverhalt sowie die Speicherung von Namen und Anschrift seines Nachbarn ist erforderlich, um das Baurecht vollziehen zu können.

Unaufgeforderte Offenbarung der Identität des Informanten gegenüber dem Nachbarn?

Nunmehr wird das Landratsamt an den „Schwarzbauer“ herantreten. Dabei wäre es nicht zulässig, ihm die Identität des Informanten zu offenbaren. In einer solchen Offenbarung läge eine Verarbeitung personenbezogener Daten (Art. 4 Nr. DSGVO) in Form der Übermittlung von Daten. Dafür wäre eine Rechtsgrundlage erforderlich (Art. 6 Abs. 1 DSGVO). Eine solche Rechtsgrundlage ist jedoch nicht ersichtlich:

  • Die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Nr.1 BayDSG (Übermittlung zur Erfüllung der Aufgaben des Landratsamts) sind nicht erfüllt. Das Landratsamt kann den Sachverhalt, den ihm der Informant mitgeteilt hat, rechtlich bewerten, ohne dass es die Identität des Informanten nach außen offenlegt. Wer das Landratsamt informiert hat, ist für die baurechtliche Bewertung ohne Belang.

  • Die Voraussetzungen von Art. 5 Abs.1 Nr. 2 BayDSG (Übermittlung aufgrund eines berechtigten Interesses des „Schwarzbauers“ nach Abwägung mit etwaigen schutzwürdigen Interessen des Informanten) sind ebenfalls nicht erfüllt. Zum einen hat der „Schwarzbauer“ überhaupt noch kein berechtigtes Interesse dargelegt. Dies konnte er schon deshalb nicht, weil er von dem Vorgang bisher noch nichts wusste. Zum anderen ist in solchen Fällen davon auszugehen, dass die schutzwürdigen Interessen des Informanten durchweg überwiegen. Durch wahrheitsgemäße Informationen an eine Behörde sollen einem Informanten keine Nachteile entstehen. Zugleich ist zu berücksichtigen, dass die Behörden zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben vielfach auf derartige Informationen angewiesen sind. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Informant um vertrauliche Behandlung gebeten hat (siehe BayLfD 29. TB 2019, Nr. 5.3.1 a. E.).

Im Ergebnis läge damit ein Datenschutzverstoß vor, wenn das Landratsamt gegenüber dem „Schwarzbauer“ die Identität des Informanten offenbaren würde.

Ansprüche des Nachbarn auf Auskunft und Akteneinsicht

Erfahrungsgemäß möchte jemand, dem das Landratsamt einen Schwarzbau vorwirft, die Identität des Informanten erfahren. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der „Schwarzbauer“ beim Landratsamt eine entsprechende Auskunft beantragt. Hierfür sind drei Rechtsgrundlagen denkbar:

  • Anspruch auf Auskunft gemäß Art. 15 Abs. 1 Halbs. 2 Buchst. g DSGVO

  • Anspruch auf Akteneinsicht gemäß Art. 29 BayVwVfG

  • Anspruch auf Akteneinsicht gemäß § 9 Abs. 2 der Allgemeinen Geschäftsordnung des Freistaats Bayern (AGO)

Im Ergebnis wird der „Schwarzbauer“ mit keiner dieser Rechtsgrundlagen an die von ihm gewünschte Auskunft gelangen:

  • Der Anspruch auf Auskunft gemäß Art. 15 Abs. 1 Halbs. 2 Buchst. g DSGVO scheitert daran, dass eine Auskunft unterbleibt, soweit personenbezogene Daten wegen überwiegender berechtigter Interessen Dritter geheim gehalten werden müssen (Art. 10 Abs. 2 Nr.3 BayDSG). Das ist der Fall, weil es für die Frage, ob ein Schwarzbau vorliegt oder nicht, auf die Person des Informanten nicht ankommt. Die baurechtliche Frage lässt sich klären, ohne die Identität des Informanten offenzulegen. Würde man anders entscheiden, wäre kaum noch ein Informant zu entsprechenden Hinweisen bereit. Darüber hinaus wäre zu befürchten, dass Hinweise allenfalls noch anonym eingehen. Dies würde die Einschätzung erschweren, ob ein Hinweis ernst zu nehmen ist.

  • Diese Überlegungen gelten auch für die Gewährung einer Akteneinsicht gemäß Art. 29 BayVwVfG. Art. 29 Abs. 2 BayVwVfG sieht vor, dass eine Akteneinsicht nicht gewährt wird, wenn sie die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde beeinträchtigen würde oder wenn „Vorgänge … ihrem Wesen nach, namentlich wegen der berechtigten Interessen … dritter Personen, geheim gehalten werden müssen.“. Beide Voraussetzungen sind im Regelfall erfüllt, wenn ein Informant einer Behörde Hinweise auf zumindest möglicherweise rechtswidrige Sachverhalte zukommen lässt.

  • Für den Anspruch auf Akteneinsicht gemäß § 9 Abs.2 AGO gelten dieselben Überlegungen.

Sonderkonstellation: haltlose und verleumderische Behauptungen eines Informanten

Anders stellt sich die Situation dar, wenn sich die Schilderungen eines Informanten als haltlos erweisen oder es womöglich sogar Anhaltspunkte dafür gibt, dass er der betroffenen Person lediglich schaden wollte. Dies sei an einem Beispiel geschildert: Aufgrund der Darstellung eines Informanten leitet eine Fahrerlaubnisbehörde ein Verfahren zum Entzug der Fahrerlaubnis ein. Im Rahmen dieses Verfahrens erfolgt eine medizinische Begutachtung. Dabei stellt sich heraus, dass der Fahrerlaubnisinhaber im Wesentlichen gesund ist. Die vom Informanten behauptete Neigung zu Alkoholsucht und Medikamentenmissbrauch besteht nach ärztlicher Feststellung nicht.

In einer solchen Konstellation muss es der betroffenen Person möglich sein, sich gegen den Informanten zur Wehr zu setzen. Zwar wird man nicht so weit gehen können, dass eine unaufgeforderte Information über die Person des Informanten an die betroffene Person als erforderlich anzusehen wäre. Sollte die betroffene Person jedoch Auskunft gemäß Art. 15 DSGVO verlangen oder Akteneinsicht gemäß Art. 29 BayVwVfG, besteht kein Grund, ihr dies zu verweigern.

Haltung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz

Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz hat in seinem neuesten Tätigkeitsbericht für 2019 unter Nummer 5.3 (Informantenschutz bei Datenübermittlungen unter Geltung der Datenschutz-Grundverordnung) Grundsätze festgehalten, die bestätigen, dass die DSGVO im Wesentlichen die Fortführung der bisher üblichen Verfahrensweisen zum Informantenschutz zulässt. Dies dürfte die Praxis mit Beruhigung zur Kenntnis nehmen.


Dr. Eugen Ehmann

Mitautor DATENSCHUTZ IN BAYERN

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