Blockchain in der öffentlichen Verwaltung?

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Newsletter Mai 2019:

Die Blockchain-Technologie gilt neben dem Thema Künstliche Intelligenz als eine der spannendsten technologischen Entwicklungen. Es verwundert daher nicht, dass derzeit viel über die Einsatzmöglichkeiten dieser Technologie diskutiert wird.

Der vorliegende Newsletter nimmt die öffentliche Verwaltung in den Blick und geht

  • zunächst auf die wesentlichen Merkmale der Blockchain-Technologie (Nr. 1),
  • die politischen Zielsetzungen sowie die aktuellen Aktivitäten in diesem Bereich ein (Nr. 2).
  • Ein Überblick über mögliche Anwendungsfelder der Blockchain in der öffentlichen Verwaltung (Nr. 3)
  • und ein (vorläufiges) Fazit (Nr. 4) runden den Beitrag ab.

 

 

1. Was ist die Blockchain?


Unter einer Blockchain versteht man ein verteiltes, dezentrales Register (teilweise auch Datenbank genannt), das Transaktionen in chronologischer Reihenfolge unveränderbar und nachvollziehbar speichert und miteinander verkettet. Zahlreiche Transaktionen kommen heute nicht unmittelbar zwischen den einzelnen Beteiligten, sondern durch Zwischenschalten einer kontrollierenden, vertrauenswürdigen Instanz (sog. Intermediär) zustande. So überprüft beispielsweise eine Bank, ob der Absender einer Überweisung über ausreichend Geld verfügt und ob der Empfänger existiert und sie garantiert, dass das Geld beim Empfänger ankommt und zugleich beim Absender abgebucht wird. Solche vertrauensstiftenden Intermediäre finden sich nicht nur im Finanzwesen, sondern überall dort, wo Repräsentationen von Werten (also z.B. Geld, Eigentumsrechte) transferiert werden. So muss beispielsweise auch ein Vertrag, durch den sich der eine Teil verpflichtet, das Eigentum an einem Grundstück zu übertragen oder zu erwerben, grundsätzlich notariell beurkundet werden.

 

Das wesentliche Merkmal eines Blockchain-Netzwerks ist, dass diese Transaktionen unmittelbar zwischen beliebigen Teilnehmern ausgeführt werden und zwar ohne Zwischenschalten einer kontrollierenden, vertrauenswürdigen Instanz. Die klassischen Funktionen des Intermediärs – Protokollierung, Prozessdurchführung, Transaktionsabsicherung – werden dabei durch eine Kombination vorwiegend technischer Verfahren, bestehend aus Kryptografie (digitalen Signaturen), der rechenintensiven Lösung situationsabhängiger Kodierungsaufgaben und Peer-to-Peer-(P2P)-Netzwerken, abgesichert. Ein geeignetes Anreizsystem sorgt zusätzlich dafür, dass Teilnehmer für und nicht gegen das Netzwerk arbeiten. Die Transaktionen werden dabei in einzelnen Blöcken zusammengefasst, die in regelmäßigen Abständen zur Blockchain hinzugefügt werden. Über kryptografische Funktionen werden die Blöcke untrennbar miteinander verkettet. Alle Transaktionen sind für jeden Teilnehmer transparent, was eine nachträgliche Manipulation erschwert. Bekanntestes Anwendungsbeispiel für die Blockchain-Technologie ist die Kryptowährung Bitcoin.

 

Vergleichbar zur Unterscheidung zwischen Internet und Intranet können Blockchain-Netzwerke prinzipiell unterteilt werden in öffentliche Blockchains (public Blockchain) und geschlossene Blockchains (private Blockchain). An öffentlichen Blockchains können beliebige Nutzer teilnehmen, in privaten Blockchains ist die Menge der Teilnehmer nach festgelegten Kriterien beschränkt.1

 

 

2. Politische Zielsetzung und aktuelle Aktivitäten


Die auf Bundesebene und in Bayern geschlossenen Koalitionsverträge betonen die Chancen der Blockchain-Technologie und wollen diese praktisch nutzbar machen:

  • So sieht Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD (Bundesebene) vor: „In der Bundesregierung werden wir innovative Technologien wie Distributed Ledger (Blockchain) erproben, so dass basierend auf diesen Erfahrungen ein Rechtsrahmen geschaffen werden kann. Um das Potenzial der Blockchain-Technologie zu erschließen und Missbrauchsmöglichkeiten zu verhindern, wollen wir eine umfassende Blockchain-Strategie entwickeln und uns für einen angemessenen Rechtsrahmen für den Handel mit Kryptowährungen und Token auf europäischer und internationaler Ebene einsetzen.“ Die Blockchain-Strategie der Bundesregierung war im März 2019 Gegenstand einer öffentlichen Konsultation und soll im Sommer 2019 vorgestellt werden.

  • Auch der bayerische Koalitionsvertrag greift die Blockchain auf: „In zukunftsträchtige Digitaltechnologien möchten wir frühzeitig einsteigen: Wir sehen für Bayern große Potentiale in der Blockchain-Technologie. Um sie zu erschließen und Missbrauchsmöglichkeiten zu unterbinden, bringen wir eine bayerische Blockchain-Strategie auf den Weg. Wir werden zudem prüfen, inwieweit wir die Vermittlung der notwendigen Grundlagen dieser Technologie in den bayerischen Lehrplänen verankern.“ Das bayerische Kabinett hat sich zuletzt am 2.4.2019 mit der Blockchain befasst, die Chancen dieser Technologie betont und u.a. angekündigt, dass bis Mitte 2019 Verwaltungsabläufe identifiziert werden sollen, „die mit Hilfe einer Blockchain effektiver und effizienter werden können.“

 

Auch vor dem Hintergrund dieser politischen Zielsetzungen wird der Einsatz der Blockchain für und in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland und in Europa vielfach diskutiert und teilweise auch bereits praktisch erprobt. Nachfolgend ein (nicht abschließender) Überblick:

  • Die EU-Kommission arbeitet am Aufbau der „European Blockchain Service Infrastructure“ (EBSI) im Rahmen der European Blockchain Partnership.

  • Um die deutschen Aktivitäten im Hinblick auf den möglichen Einsatz dieser neuen Technologien im Kontext der europäischen Entwicklungen zu koordinieren, hat der IT-Planungsrat in seiner Sitzung im März 2019 die Einrichtung eines Koordinierungsprojekts „Blockchain“ beschlossen.

  • Unter anderem das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das Land Nordrhein-Westfalen und die Vitako engagieren sich in der Initiative Blockchain in der deutschen Verwaltung (www.bivd-initiative.de).

 

 

3. Anwendungsfelder in der öffentlichen Verwaltung


Die Blockchain-Technologie setzt letztlich dort an, wo derzeit zentrale Institutionen die Umsetzung von Regeln sicherstellen. Je nach Kontext kann die Blockchain-Technologie eine effektivere Prozessabwicklung ermöglichen, Teilprobleme lösen oder bisherige Abläufe grundlegend verändern. Die im Folgenden dargestellten Anwendungsszenarien werden derzeit international diskutiert. Einige von ihnen werden entweder konzeptionell entwickelt oder bereits in Feldversuchen erprobt:

 

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Abbildung: International häufig diskutierte Anwendungsfelder
der Blockchain-Technologie im öffentlichen Sektor.2

 

Die Motivation zur Nutzung der Blockchain-Technologie ist in diesen Anwendungsfällen sehr unterschiedlich. Das Spektrum reicht von Korruptions- oder Missbrauchsvermeidung über das Schaffen von Transparenz bis hin zu klassischem Bürokratieabbau. Nicht alle Szenarien lassen sich daher auf die deutsche Verwaltungslandschaft übertragen. Sie zeigen jedoch die Vielseitigkeit der Technologie auf.3

 

Konkrete und sinnvolle Einsatzszenarien der Blockchain in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland sind derzeit noch Mangelware. So hat etwa die Bundesregierung im August 2018 auf die Frage, in welchen Gebieten des öffentlichen Sektors sie sich eine sinnvolle Anwendung der Blockchain-Technologie vorstellen kann und wie diese konkret aussehen würden, geantwortet, dass staatliche Anwendungen auf Basis der Blockchain-Technologie besonders umsichtig und mit einem speziellen Konsensmechanismus modelliert werden müssten. Und die Bundesregierung führt weiter aus: „Die Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verfahren und hoheitliche Aufgabenerfüllung sind notwendigerweise sehr hoch. Bei den bisher näher betrachteten möglichen Anwendungsfeldern konnte in der Regel noch nicht ausreichend geklärt werden, wie Nachvollziehbarkeit, verwaltungsinterne und externe Kontrolle und (ggf. rückwirkende) Korrektur/Berichtigung, Steuerbarkeit durch die Verwaltung, parlamentarische Kontrolle der Exekutive sowie effizienter Rechtsschutz in den unterschiedlichen DLT-Modellen gewährleistet werden können, wenn der Einsatz der erforderlichen Algorithmen, Protokolle außerhalb staatlicher Verwaltung und prinzipiell auch von außerhalb des Hoheitsgebiets erfolgt.“ (Antwort der Bundesregierung zu Frage 16 der Kleinen Anfrage der Fraktion der FDP betreffend Distributed Ledger Technologie – Nutzung der Blockchain-Technologie für die Vereinfachung von Verwaltungsakten, BT-Drs. 19/3817, S. 6 ff.).

 

 

4. (Vorläufiges) Fazit


Bei der Blockchain-Technologie handelt es sich um eine noch relativ junge Technologie, die eine Reihe technischer wie auch rechtlicher und gesellschaftlicher Fragen aufwirft. Von den bisherigen Blockchain-Anwendungen hat bislang nur die Kryptowährung Bitcoin breiten Bekanntheitsgrad erlangt. Angesichts der politischen Zielsetzungen und der Vielzahl an aktuellen Initiativen wird die Blockchain-Technologie früher oder später auch ein Thema für die bayerische Verwaltung sein. So will die Bayerische Staatsregierung bereits bis Mitte 2019 Verwaltungsabläufe identifizieren, „die mit Hilfe einer Blockchain effektiver und effizienter werden können“ (vgl. Nr. 2 des Newsletters). Es lohnt daher, sich mit den Chancen und Risiken dieser Technologie auseinanderzusetzen.

 

Der Einsatz der Blockchain-Technologie darf dabei kein Selbstzweck sein. Nach der im April 2018 veröffentlichten Lebenslagenbefragung 2017 des Statistischen Bundesamts bewerten die Bürgerinnen und Bürger die behördlichen Zufriedenheitsfaktoren „Unbestechlichkeit“ und „Diskriminierungsfreiheit“ über alle Lebenslagen hinweg mit Werten nahe am Höchstwert. Auch die Faktoren „Fachkompetenz“ und „Vertrauen in die Behörde“ werden überdurchschnittlich bewertet.4 Sofern in einem konkreten Blockchain-Anwendungsfall die von den Behörden bislang wahrgenommenen Funktionen (Dokumentation, Beurkundung, Kontrolle etc.) ganz oder teilweise von den Mechanismen der Blockchain-Technologie übernommen werden sollen, müssten die Bürgerinnen und Bürger dieser Technologie daher ein ebenso großes Vertrauen entgegenbringen. Ansonsten wird die Lösung kaum auf breite gesellschaftliche Akzeptanz stoßen. In jedem Fall müssten die mit dem Einsatz der Blockchain-Technologie verfolgten Ziele transparent offengelegt und der dafür erforderliche Rechtsrahmen geschaffen werden.

 

Klaus Geiger, Bayerischer Landkreistag, München



1 Hierzu ausführlich: Fraunhofer FOKUS, Kompetenzzentrum Öffentliche IT (Hrsg.), Mythos Blockchain: Herausforderung für den öffentlichen Sektor, 1. Auflage April 2017, S. 7, 15, 17.

2 Quelle: Fraunhofer FOKUS, Kompetenzzentrum Öffentliche IT (Hrsg.), a.a.O., S. 18.

3 Zu den Anwendungsfeldern im Einzelnen ausführlich: Fraunhofer FOKUS, Kompetenzzentrum Öffentliche IT (Hrsg.), a.a.O., S. 18 ff.

4 Die Ergebnisse der Lebenslagenbefragung sind auf www.amtlich-einfach.de veröffentlicht.

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