Elektronische Signaturen im kommunalen Haushaltsrecht

Die ergänzenden Merkmale für den Einsatz fortgeschrittener Signaturen werden dabei allgemein durch das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration festgelegt.

Mit Schreiben vom 30.4.2019 wurden die Anforderungen an den Einsatz fortgeschrittener Signaturen im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der bayerischen Kommunen (AFS-HKR) neugefasst. Die darin beschriebenen zusätzlichen Anforderungen sollen sicherstellen, dass die verwendeten fortgeschrittenen elektronischen Signaturen in Handhabung, Sicherheit, Nachprüfbarkeit und Beweisqualität den Anforderungen des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens genügen.

Das o.g. Schreiben vom 30.4.2019 ist mit Anlagen auch im Internet unter http://www.stmi.bayern.de/assets/stmi/kub/einsatz_elektronischer_signaturen.zip abrufbar.

Der vorliegende Newsletter

• ordnet die neugefassten AFS-HKR zunächst in den Gesamtkontext des elektronischen Rechnungswesens ein (Nr. 1) und
• stellt die wesentlichen Inhalte der Neufassung dar (Nr. 2).
• Ausführungen zu den finanziellen Auswirkungen (Nr. 3) und
• ein Fazit (Nr. 4) runden den Beitrag ab.

1. Umsetzung elektronischen Rechnungen

Um den Vorgaben der Richtlinie 2014/55/EU vom 16.4.2014 über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen (E-Rechnungsrichtlinie) gerecht zu werden, verpflichtet Art. 5 Abs. 2 Satz 1 BayEGovG alle Auftraggeber im Sinne von § 98 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) dazu, den Empfang und die Verarbeitung elektronischer Rechnungen sicherzustellen, soweit

• für sie eine Vergabekammer des Freistaates Bayern zuständig ist,
• sie im Rahmen der Organleihe für den Bund tätig werden oder
• dies durch Rechtsverordnung der Staatsregierung vorgesehen ist.

Eine Rechnung ist dabei elektronisch, wenn sie in einem strukturierten elektronischen Format ausgestellt, übermittelt und empfangen wird, das ihre automatische und elektronische Verarbeitung ermöglicht (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 BayEGovG). Die o.g. Verpflichtungen treten mit einer Übergangsfrist am 18.4.2020 in Kraft (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 BayEGovG).

Für die konkrete Umsetzung in der Praxis kommt es ergänzend auf eine Rechtsverordnung der Staatsregierung an, die u.a. auch Vorschriften zur Ausgestaltung des elektronischen Rechnungsverkehrs enthalten kann (Art. 5 Abs. 2 Satz 3 BayEGovG).

Eine entsprechende Rechtsverordnung der Staatsregierung befindet sich derzeit in Arbeit.

Gleichwohl kann gegenwärtig davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung, elektronische Signaturen im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen einzusetzen, weiterhin im Organisationsermessen der jeweiligen Kommune verbleibt.

2. Neufassung der AFS-HKR

Hintergrund für den notwendigen Einsatz von fortgeschrittenen oder qualifizierten elektronischen Signaturen bei automatisierten Verfahren i. S. von § 37 Abs. 1 KommHV-Kameralistik bzw. § 33 Abs. 1 KommHV-Doppik ist, dass nach den langjährigen Erfahrungen des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes nur dabei sichergestellt ist, dass

• die signierten Daten (z.B. Belege) samt den Signaturdaten verkehrsfähig sind,
  
  
• der Unterzeichner auch unabhängig vom Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (HKR-Verfahren) identifiziert werden kann,
  
  
• die Integrität der signierten Daten manuell und auch automatisch mit allgemein zugänglichen, meist kostenfreien Werkzeugen (z.B. PDF-Viewer, Signaturprüfprogrammen) überprüft und eine nachträgliche Veränderung der Daten erkannt werden kann,
  
  
• die Verknüpfung der elektronischen Signatur zu den signierten Daten auch bei einem Verfahrenswechsel, bei etwaigen Datenverlusten oder einem Verlust der referentiellen Integrität erhalten bleibt,
  
  
• die signierten Daten gemeinsam mit den Signaturen auf einem nachträglich nicht veränderbaren Speichermedium und damit unabhängig vom HKR-Verfahren gespeichert werden können,
  
  
• sie internationalen technischen Normen entsprechen.

Die neugefassten AFS-HKR enthalten in Abstimmung mit den Kommunalen Spitzenverbänden nur noch Mindestanforderungen an den Einsatz von fortgeschrittenen Signaturen im Sinne von § 87 Nr. 12 KommHV-Kameralistik und § 98 Nr. 21 KommHV-Doppik.

Insbesondere sieht die Neufassung

• neben den bereits verwendeten Smartcards auch den Einsatz von weiteren Hardware-Token, Software-Token, zentralen Signaturservern und die Möglichkeit von Fernsignaturen vor und
  
  
• es können auch Zertifizierungsstellen beauftragt werden, die einen mit der Bayerischen Verwaltungs-PKI vergleichbar sicheren Vertrauensdienst anbieten.
  
  

Damit soll neben einer Verwaltungsvereinfachung eine größere Flexibilisierung bei der Umsetzung örtlicher Anforderungen, mehr Raum für die Gestaltung von elektronischen Verwaltungsprozessen und eine leichtere Anpassung an technische Entwicklungen erreicht werden.

Die im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen verwendeten fortgeschrittenen elektronischen Signaturen müssen dabei nach Ziff. 3 der AFS-HKR folgende Eigenschaften aufweisen:

• Die Signatur muss die in Art. 26 eIDAS-VO genannten Anforderungen erfüllen, d.h.
  - sie ist eindeutig dem Unterzeichner zugeordnet.
  - sie ermöglicht die Identifizierung des Unterzeichners.
  - sie wird unter Verwendung elektronischer Signaturerstellungsdaten erstellt, die der Unterzeichner mit einem hohen Maß an Vertrauen unter seiner alleinigen Kontrolle verwenden kann.
  - sie ist so mit den auf diese Weise unterzeichneten Daten verbunden, dass eine nachträgliche Veränderung der Daten erkannt werden kann
  
  

• Für die elektronischen Signaturerstellungsdaten, die Zertifikate und die Signaturvalidierungsdaten gelten Art. 3 Nrn. 13, 14 und 40 eIDAS-VO sinngemäß. Die elektronischen Zertifikate müssen einer natürlichen Person zugeordnet sein und den Namen dieser Person bestätigen.
  
  
• Das Zertifikat für elektronische Signaturen darf nur für den innerdienstlichen Gebrauch verwendet werden.

Für die Speicherung von Signaturerstellungsdaten und die Erzeugung fortgeschrittener elektronischer Signaturen dürfen aufgrund der Neufassung nunmehr Software-Token (z.B. PKCS#12-Dateien) oder Hardware-Token (z.B. TPM, USB-Token, Signatur-Server mit HSM-Modul oder Signaturkarten) verwendet werden.

Dies bedeutet gegenüber der vorangegangenen Fassung der AFS-HKR einen größeren Spielraum für die Umsetzung vor Ort.

3. Finanzielle Auswirkungen

Aus der AFS-HKR ergeben sich keine unmittelbaren Kosten für die Kommunen, da der Einsatz von elektronischen Signaturen weiterhin freigestellt ist.

Als technische Rahmenbedingungen sind die Regelungen der AFS-HKR in erster Linie von den Vertrauensdiensteanbietern und den Herstellern automatisierter Verfahren zu berücksichtigen.

Mittelbar können sich für die Kommunen zwar Kosten bei der Einführung ergeben (z.B. bei der Umstellung und dem laufenden Betrieb). Es ist nach der Begründung zur AFS-HKR aber davon auszugehen, dass die mit den elektronischen Verwaltungsprozessen einhergehenden Nutzenpotentiale diesen Aufwand deutlich übersteigen und mittel- bis langfristig zur Wirtschaftlichkeit des elektronischen Anordnungswesens führen. In diesem Zusammenhang verweist die Begründung auch auf Einspareffekte, die allein schon mit dem Empfang und der Verarbeitung strukturierter, maschinell verarbeitbarer elektronischer Rechnungen einhergehen können. Zudem soll bei medienbruchfreien digitalen Prozessen den Risiken begegnet werden, die bei Medienbrüchen/Transformationen (z.B. dem Ausdruck von elektronischen Dokumenten) latent vorhanden sind (z.B. Verlust elektronischer Sicherungsmerkmale und Zugriffskontrollen).

4. Fazit

Das Bayerische E-Government-Gesetz verpflichtet insbesondere die Kommunen wie staatliche Behörden dazu, den Empfang und die Verarbeitung elektronischer Rechnungen ab 18.4.2020 sicherzustellen (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 BayEGovG).

Dabei kann gegenwärtig davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung, elektronische Signaturen im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen einzusetzen, weiterhin im Organisationsermessen der jeweiligen Kommune verbleibt.

Der Einsatz elektronischer Signaturen ermöglicht gleichwohl gerade bei elektronischen Rechnungen eine durchgängig medienbruchfreie Rechnungsbearbeitung und kann sich daher aus Wirtschaftlichkeitsgründen empfehlen (vgl. Nr. 3).

Die Neufassung der AFS-HKR trägt im Ergebnis dazu bei, dass elektronische Signaturen im kommunalen Haushaltsrecht wirtschaftlicher als in der Vergangenheit zum Einsatz kommen können.

Klaus Geiger

Bayerischer Landkreistag