Erweiterte Melderegisterauskunft: Wegfall der Information des Betroffenen durch die Meldebehörde

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Ausgabe Oktober 2019:
Manche glauben immer noch, dass sich die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) letztlich auf den Alltag der Meldebehörden kaum auswirken wird. Eine aktuelle Änderung des Bundesmeldegesetzes zeigt, wie sehr dieser Eindruck täuscht. Künftig entfällt die Pflicht der Meldebehörde, den Betroffenen zu informieren, wenn sie über ihn eine erweiterte Melderegisterauskunft erteilt. Lesen Sie, warum diese Benachrichtigungspflicht genau genommen auch schon vor der förmlichen Änderung des Bundesmeldegesetzes überholt war. Interessant ist natürlich auch die Frage, wie der Betroffene künftig davon erfahren soll, dass über ihn Auskunft erteilt wurde.

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Inhalt:

  1. Bisherige Regelung im Bundesmeldegesetz
  2. Künftige Regelung im Bundesmeldegesetz
  3. Einige europarechtliche Hintergründe
  4. Ergänzende Hinweise



1. Bisherige Regelung im Bundesmeldegesetz

Erweiterte Melderegisterauskünfte gehören zum Alltag der Meldebehörden. Sie sind vor allem für Internetshops, Inkassobüros und den klassischen Versandhandel wichtig. Mit ihrer Hilfe ist es möglich, beispielsweise eine Auskunft über frühere Anschriften zu erhalten (§ 45 Abs. 1 Nr. 5 Bundesmeldegesetz ‒ BMG). Das kann besonders das Eintreiben von Geldforderungen sehr erleichtern.

Eine erweiterte Melderegisterauskunft ist nur zulässig, soweit der Antragsteller ein berechtigtes Interesse glaubhaft macht (§ 45 Abs. 1 Halbsatz 1 BMG). Jeder Praktiker weiß, dass diese Hürde relativ leicht zu nehmen ist. Zugleich enthalten erweiterte Melderegisterauskünfte Daten, die man nicht ohne weiteres jedem verraten würde. Dazu gehört etwa die Angabe des Vornamens des Ehegatten (§ 45 Nr. 8 BMG).

Damit stellt sich die Frage, ob der Betroffene (also die Person, um deren Daten es geht) nicht fairerweise etwas davon erfahren sollte, dass die Meldebehörde über ihn eine erweiterte Melderegisterauskunft erteilt hat. Der Gesetzgeber hat diese Frage bisher bejaht und für diese Information folgende Regelung getroffen: „Die Meldebehörde hat die betroffene Person über die Erteilung einer erweiterten Melderegisterauskunft unter Angabe des Datenempfängers unverzüglich zu unterrichten.“ (§ 45 Abs. 2 Halbsatz 1 BMG).

Zwar ist von dieser Regel folgende Ausnahme vorgesehen: „Dies gilt nicht, wenn der Datenempfänger ein rechtliches Interesse glaubhaft gemacht hat, insbesondere zur Geltendmachung von Rechtsansprüchen.“ (§ 45 Abs. 2 Halbsatz 2 BMG). Aber die Hürde des „rechtlichen Interesses“ ist dabei relativ hoch. In der Praxis läuft sie darauf hinaus, dass beispielsweise ein Vollstreckungsbescheid oder ein anderer Vollstreckungstitel bei der Meldebehörde vorgelegt werden muss. Die Vorlage eines Mahnbescheides würde dagegen beispielsweise nicht genügen, um sich auf die Ausnahme berufen zu können.

Die so strukturierte Benachrichtigungspflicht der Meldebehörde gegenüber dem Betroffenen kann auf eine Tradition zurückblicken, die weit vor das Bundesmeldegesetz zurückreicht. Bundesweit galt eine entsprechende Regelung bereits seit 1980. Sie war in § 21 Abs. 2
Satz 2 des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) vom 16. August 1980 enthalten (siehe hier). Vergleichbare landesrechtliche Regelungen gab es teils sogar bereits in den 1960 er Jahren. Vor diesem Hintergrund kann man es als erheblichen Einschnitt ansehen, dass dieses Konzept der Benachrichtigungspflicht nun eine grundlegende Änderung erfährt.



2. Künftige Regelung im Bundesmeldegesetz

Das Zweite Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetz EU ändert mehr als 150 Fachgesetze, darunter auch das Bundesmeldegesetz. Dies soll vor allem sicherstellen, dass es keine nationalen Regelungen mehr gibt, die der DSGVO widersprechen.

Zu den Änderungen im Bundesmeldegesetz gehört eine völlige Neufassung der Benachrichtigungspflicht bei erweiterten Melderegisterauskünften. Künftig hat § 45 Abs. 2 BMG folgenden Wortlaut:

„Die Pflicht zur Information der betroffenen Person gemäß Artikel 14 Absatz 1, 2 und 4 der Verordnung (EU) 2016/679 durch den Empfänger der erweiterten Melderegisterauskunft besteht ergänzend zu den in Artikel 14 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2016/679 genannten Ausnahmen nicht, wenn durch ihre Erfüllung ein rechtliches Interesse des Empfängers, insbesondere die Geltendmachung von Rechtsansprüchen, beeinträchtigt würde, sofern nicht das berechtigte Interesse der betroffenen Person an der Erfüllung der Informationspflicht überwiegt.“

Dies liest sich ganz anders als die bisherige Regelung. Eine Analyse des Textes ergibt folgendes:


2.1   Verweisung auf die DSGVO

  • Die Regelung legt nicht selbst eine Informationspflicht fest, sondern sie verweist auf die „Pflicht zur Information der betroffenen Person“, die in Art. 14 Abs. 1, 2 und 4 der „Verordnung (EU) 2016/679“ enthalten ist.

  • „Verordnung (EU) 2016/679“ ist dabei die korrekte Bezeichnung für die Datenschutz Grundverordnung (DSGVO). Demnach geht die Regelung davon aus, dass dort eine Informationspflicht festgelegt ist.


2.2  Adressat der Informationspflicht

  • Art. 14 DSGVO, auf den verwiesen wird, regelt laut seiner Überschrift die „Informationspflicht, wenn die personenbezogenen Daten nicht bei der betroffenen Person erhoben wurden“.

  • Demnach trifft diese Informationspflicht nur die Stelle, die personenbezogene Daten erhebt. Das ist bei einer erweiterten Melderegisterauskunft der Antragsteller. Die Informationspflicht trifft dagegen nicht die Stelle, die die Daten herausgibt. Die Regelung der Informationspflicht richtet sich also nicht an die Meldebehörde.


2.3  Festlegung einer zusätzlichen Ausnahme von der Informationspflicht

  • Art. 14 Abs. 5 DSGVO enthält bestimmte Ausnahmen von der Informationspflicht. An ihnen kann das BMG nichts ändern. Deshalb weist das BMG darauf hin, dass es lediglich noch dazu „ergänzend“ etwas regelt.

  • Diese ergänzende Regelung besteht darin, dass der Empfänger einer Melderegisterauskunft gegenüber der betroffenen Person keine Informationspflicht hat, wenn die Information der betroffenen Person bei ihm ein rechtliches Interesse beeinträchtigen würde.

  • Die Informationspflicht bleibt jedoch bestehen, wenn „das berechtigte Interesse der betroffenen Person an der Erfüllung der Informationspflicht“ das rechtliche Interesse des Empfängers der Melderegisterauskunft überwiegt.

  • Der Fall, dass die „Geltendmachung von Rechtsansprüchen“ des Empfängers der Melderegisterauskunft beeinträchtigt wird, ist nur noch ein Beispiel dafür, dass bei ihm ein rechtliches Interesse beeinträchtigt ist. Dass es lediglich um ein Beispiel hierfür geht, zeigt sich an dem Wort „insbesondere“.


Das Ergebnis lässt sich wie folgt zusammenfassen:

  • Anders als bisher hat die Meldebehörde gegenüber dem Betroffenen (in der Sprache der DSGVO: gegenüber der betroffenen Person) keine Informationspflicht mehr.

  • Diese Informationspflicht trifft vielmehr den, der eine erweiterte Melderegisterauskunft von einer Meldebehörde erhält.

  • Die DSGVO sieht in Art. 14 Abs. 5 DSGVO bestimmte Fälle vor, in denen die Informationspflicht entfällt. Dazu gehört etwa der Fall, dass die betroffene Person bereits über die Informationen verfügt (Art. 14 Abs. 5 Buchstabe a DSGVO).

  • Der neu gefasste § 45 Abs. 2 BMG enthält lediglich noch ergänzend hierzu eine weitere Ausnahme. Sie erinnert vor allem durch die Formulierung „Geltendmachung von Rechtsansprüchen“ an die bisherige Ausnahme von der Pflicht zur Information durch die Meldebehörde. Ansonsten hat sie mit der bisherigen Regelung jedoch nichts zu tun.



Eine noch kürzere, rein ergebnisorientierte Zusammenfassung der neuen Regelung lässt sich so formulieren:

  • Anders als bisher hat die Meldebehörde künftig mit der Information des Betroffenen nichts mehr zu tun. Die Pflicht zur Information durch die Meldebehörde ist abgeschafft.

  • Die Pflicht zur Information des Betroffenen trifft künftig den Empfänger einer Melderegisterauskunft.

  • Wenn die Voraussetzungen von § 45 Abs. 2 BMG vorliegen, entfällt seine Informationspflicht. Ob dies der Fall ist, ist sein Problem, nicht das Problem der Meldebehörde.

  • Für die Meldebehörde selbst hat der neu gefasste § 45 Abs. 2 BMG keinerlei Bedeutung. Die Regelung steht gewissermaßen nur zufällig im BMG. Sie hätte genauso gut beispielsweise ins Bundesdatenschutzgesetz aufgenommen werden können.

  • Die Gesetzesbegründung zum neugefassten § 45 Abs. 2 BMG bestätigt dieses Ergebnis. Dort heißt es: „Der neugefasste § 45 Absatz 2 BMG setzt auf die sich unmittelbar aus der Verordnung (EU) 2016/679 [=DSGVO!] ergebende Pflicht des Empfängers der erweiterten Melderegisterauskunft zur Information nach Artikel 14 der Verordnung (EU) 2016/679 auf und regelt nunmehr hiervon eine Ausnahme.“ (siehe Bundestags-Drucksache 19/11181, Seite 18 unten; die Drucksache ist hier abrufbar).

 



3. Einige europarechtliche Hintergründe

Wer sich nicht auf dieses praxisorientierte Ergebnis beschränken will, sondern etwas tiefer nachdenkt, stößt über kurz oder lang auf folgende Fragen:

3.1  Warum darf das BMG nicht mehr festlegen, dass die Meldebehörde den Betroffenen informieren muss? Diese Regelung hat sich doch über Jahrzehnte bewährt. Außerdem weiß man ja nie, ob der Empfänger einer erweiterten Melderegisterauskunft seine Informationspflicht auch erfüllt.

Hierzu ist zu sagen: Wenn das Europarecht eine Angelegenheit abschließend geregelt hat, dann bleibt es dabei. Es gilt der Vorrang des Europarechts (siehe hierzu auch unsere Ausführungen unter Punkt 1 im Newsletter vom Februar 2019). Die Mitgliedstaaten (im Fall des BMG also Deutschland) würden gegen ihre Pflichten aus dem Europarecht verstoßen, wenn sie etwas festlegen, dass davon abweicht oder darüber hinausgeht. Dies ist allgemein anerkannt, obwohl der Vorrang des Europarechts nirgends ausdrücklich „in einem Paragrafen“ geregelt ist.


3.2  Wie kann es dann sein, dass die Neufassung des § 45 Abs. 2 BMG eine zusätzliche Ausnahme von der Meldepflicht enthält, die nicht in der DSGVO steht?

Hierzu ist zu sagen: Art. 23 DSGVO erlaubt es den Mitgliedstaaten, unter bestimmten Voraussetzungen zusätzliche Ausnahmen von der Informationspflicht vorzusehen, die in der DSGVO selbst nicht enthalten sind. Das gilt unter anderem dann, wenn „die Durchsetzung zivilrechtlicher Ansprüche“ sichergestellt werden soll (Art. 23 Abs. 1 Buchstabe j DSGVO). Darum geht es im vorliegenden Fall. Wenn eine erweiterte Melderegisterauskunft der Durchsetzung rechtlicher Ansprüche dient (etwa bei Geldforderungen), dann würde die Vollstreckung erschwert, wenn der Empfänger der erweiterten Melderegisterauskunft den Betroffenen über diese Auskunft informieren müsste.


3.3  Wenn das alles so ist wie eben gesagt: Ist dann die bisherige Regelung des BMG (Information des Betroffenen durch die Meldebehörde) nicht sowieso schon automatisch am 25. Mai 2018 außer Kraft getreten, weil seit diesem Tag die DSGVO gilt?

Hierzu ist zu sagen: Dieser Gedanke liegt eigentlich nahe, weil ja der Vorrang des Europarechts gilt. Dieser Vorrang des Europarechts hat aber zwei mögliche Facetten, die man genau unterscheiden muss:

  • Das Europarecht hat keinen „Geltungsvorrang“. Europarechtliche Regelungen bewirken also nicht, dass Vorschriften der Mitgliedstaaten außer Kraft treten, wenn sie im Widerspruch zum Europarecht stehen. Dies wäre ein zu tiefer Eingriff in die Souveränität der Mitgliedstaaten.

  • Das Europarecht hat dagegen den „Anwendungsvorrang“. Dies bedeutet: Regelungen der Mitgliedstaaten, die im Widerspruch zum Europarecht stehen, bleiben zwar in Kraft. Sie dürfen aber in der Praxis nicht mehr angewendet werden.


Diese Unterscheidung hat praktische Konsequenzen. Vorliegend bedeutet sie im Klartext: Bereits seit 25. Mai 2018 darf die bisher geltende Fassung des § 45 Abs. 2 BMG rein rechtlich gesehen nicht mehr angewandt werden. Dass sie noch im BMG steht, ändert daran nichts. In der Praxis haben die Meldeämter trotzdem weiterhin Betroffene über erweiterte Melderegisterauskünfte informiert. Das lag schlicht daran, dass dieses Problem kaum jemandem aufgefallen war.


3.4  Wenn sowieso der Anwendungsvorrang des Europarechts gilt, warum wird dann das BMG überhaupt geändert?

Hierzu ist zu sagen: Dies ist schon aus Gründen der Klarstellung sinnvoll. Denn wie schon gesagt, hat bisher so gut wie niemand bemerkt, dass die bisherige Regelung mit dem Europarecht nicht mehr zu vereinbaren ist.




4. Ergänzende Hinweise


4.1  Spätes Aufgreifen des Problems

Auch im Gesetzgebungsverfahren hat es einige Zeit gedauert, bis das Problem aufgefallen ist. Im ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung war die hier beschriebene Änderung des BMG noch nicht vorgesehen. Siehe dazu Bundesrats-Drucksache 430/18 vom 7.9.2018 / Art. 16 Änderung des Bundesmeldegesetzes, in der Drucksache Seiten 30-37 (vorgeschlagene Änderungen im Gesetzestext) und Seiten 263-271 (Begründung zu den Änderungsvorschlägen)).

Erst während der Gesetzesberatungen in den Ausschüssen des Bundestags befasste man sich mit der Frage (siehe Bundestags-Drucksache 19/11181 vom 26.6.2019, Seite 9 (Neufassung des Gesetzestextes) sowie Seiten 20/21 (Begründung dazu)).

In unserem Newsletter 2/2019 „Das Melderecht und die DS GVO“ war es ebenfalls noch kein Thema. Im damals vorliegenden Gesetzentwurf stand schlicht noch nichts dazu. Die Zukunft wird zeigen, ob es noch weitere derartige Überraschungen gibt.


4.2  Veröffentlichung der Neuregelung im Bundesgesetzblatt

Im Augenblick ist die Neuregelung noch nicht im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Da die bisherige Regelung jedoch rein rechtlich gesehen ohnehin nicht mehr angewandt werden darf (siehe oben die Ausführungen zum Anwendungsvorrang), hat dies letztlich keine Bedeutung.

Der Bundestag hat die Gesetzesänderung noch vor der Sommerpause 2019 beschlossen. Der Bundesrat hat ihr am 20. September 2019 zugestimmt. Da sie Teil eines ­äußerst umfangreichen Gesetzespakets ist, kann die redaktionelle Bearbeitung für die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Die Veröffentlichung dürfte jedoch jedenfalls bis Ende November erfolgen. Dann tritt die Neuregelung am Tag nach der Veröffentlichung in Kraft.


4.3  Sofortmaßnahme

Unabhängig davon, wann die Änderung des BMG schließlich in Kraft tritt, gilt Folgendes: Die Regelungen über die Benachrichtigung des Betroffenen durch die Meldebehörde im bisherigen § 45 Abs. 2 BMG ist wegen des Vorrangs des Europarechts schon jetzt nicht mehr anwendbar. Sie können die entsprechende Funktion in Ihrem EDV-Programm, die Benachrichtigungsschreiben erzeugt, also sofort abschalten. Sie müssen damit nicht warten, bis die Änderung von § 45 Abs. 2 BMG im Bundesgesetzblatt steht.


4.4  Keine Hinweispflicht der Meldebehörde

Die Meldebehörde ist nicht verpflichtet, den Empfänger einer Melderegisterauskunft darauf hinzuweisen, dass er aufgrund der DSGVO den Betroffenen benachrichtigen muss. Ein solcher Hinweis sollte deshalb auch nicht erfolgen. Es ist Sache des Empfängers einer Melderegisterauskunft, sich selbst darüber zu informieren, was die DSGVO von ihm fordert.



Dr. Eugen Ehmann und Matthias Brunner

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