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Bereits unmittelbar nach Einführung des neuen Personalausweises zum 1.11.2010 begannen manche Personalausweisbehörden „Mitteilungen über die nachträgliche Änderung der Anschrift eines Personalausweises“ zu versenden, wenn sie eine solche Änderung vornahmen, der Ausweis aber von einer anderen Personalausweisbehörde ausgestellt worden war. Adressat der Mitteilung war jeweils die ausstellende Personalausweisbehörde.
Hintergrund waren folgende Überlegungen:
Der neue Personalausweis wurde damals erstmals mit der „Funktion zum elektronischen Identitätsnachweis“ (nachfolgend kurz „eID-Funktion“ genannt) ausgestellt. Anders als heute konnten die Personalausweisinhaber, die das 16. Lebensjahr vollendet hatten, damals noch entscheiden, ob diese Funktion aktiviert oder deaktiviert werden soll (Informationen zu dieser damals bestehenden Optionsmöglichkeit und zu deren Abschaffung finden Sie in unserem Newsletter vom Oktober 2017).
Das Personalausweisregister der ausstellenden Behörde wurde daher um die Angabe erweitert, ob diese eID-Funktion aktiviert oder deaktiviert war. Damit diese Information immer aktuell war, wurde eine darauf bezogene Mitteilungspflicht der zuständigen an die ausstellende Personalausweisebehörde eingeführt (siehe dazu die damals gültige Fassung von § 22 Abs. 1 Personalausweisverordnung − PAuswV).
Im „Handbuch für Personalausweisbehörden“ in der damals geltenden Fassung wurde das Einschalten der eID-Funktion ebenso wie die Anschriftenänderung im Kapitel „3.3 Änderungsdienst“ behandelt. Dies interpretierten manche Personalausweisbehörden so, dass dann beide Dinge (nachträgliche Einschaltung der eID-Funktion und Anschriftenänderung) gleichbehandelt werden müssten. Daraus und aus der Tatsache, dass manche EWO-Verfahren sogar ein entsprechendes Formular vorsahen, leiteten sie die Regel ab, dass alle Änderungen am Personalausweis (und damit auch die Anschriftenänderung) der ausstellenden Personalausweisbehörde mitgeteilt werden müssen.
Tatsächlich war eine derartige Mitteilung jedoch nirgendwo vorgesehen. Vielmehr hielten die damals anwendbaren „Vorläufigen Hinweise zur Durchführung des Personalausweis- und Passgesetzes“ in der Version vom 23.5.2016 sogar ausdrücklich fest: „Die Änderung der Anschrift ist der ausstellenden Behörde nicht mitzuteilen.“ Dies wurde auch in die „Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Personalausweisgesetzes und der Personalausweisverordnung (Personalausweisverwaltungsvorschrift − PAuswVwV)“ vom 16.12.2019 unter Nummer V.19.1.3 aufgenommen.
Weitere Informationen finden Sie bei entsprechendem historischem Interesse in unseren durch die neueste Entwicklung überholten Newslettern
Durch Artikel 3 der „Verordnung zu automatisierten Datenabrufen aus den Pass- und Personalausweisregistern sowie zur Änderung der Passverordnung, der Personalausweisverordnung und der Aufenthaltsverordnung“ wurden § 19 Abs. 2 PAuswV folgende Sätze angefügt: „Hat der Ausweisinhaber eine elektronische Anmeldung nach § 23a des Bundesmeldegesetzes durchgeführt, hat er die Änderung der Anschrift auf dem elektronischen Speicher- und Verarbeitungsmedium einzuleiten. … Die zuständige Personalausweisbehörde ändert die Anschrift auf dem elektronischen Speicher- und Verarbeitungsmedium des Personalausweises und trägt diese in das Personalausweisregister ein. Ist die zuständige Personalausweisbehörde nicht die ausstellende Personalausweisbehörde, informiert die zuständige Personalausweisbehörde die ausstellende Personalausweisbehörde über die neue Anschrift und letztere ändert das Personalausweisregister." [Fettdruck nicht im Original]
Entgegen der bislang geltenden Regelung wurde damit nun doch noch eine Mitteilungspflicht der zuständigen an die ausstellende Personalausweisbehörde eingeführt.
Dazu, warum die Mitteilungspflicht jetzt doch eingeführt wurde, schweigt sich die Begründung der Verordnung leider aus. Folgende Erklärung liegt jedoch nahe:
Die Regelung wurde zusammen mit der Möglichkeit eingeführt, dass Ausweisinhaber die Anschriftenänderung im Personalausweis anlässlich einer elektronischen Anmeldung zum Melderegister selbst auf elektronischem Weg vornehmen dürfen, vgl. § 19 Abs. 2 PAuswV.
Offenbar sieht es das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) vor dem Hintergrund dieser Möglichkeit als wichtig an, dass die Änderung der Anschrift nicht nur im Personalausweisregister der zuständigen Personalausweisbehörde, sondern künftig auch im Personalausweisregister der ausstellenden Personalausweisbehörde gespeichert wird. Dies legt auch folgender Hinweis zu Nummer 10 Buchstabe b auf Seite 43 der Bundesrats-Drucksache 395/21 nahe: „Bei einem Umzug in einen anderen Wohnort ist die nunmehr zuständige Personalausweisbehörde nicht die registerführende Personalausweisbehörde. Daher hat die zuständige Personalausweisbehörde die registerführende Personalausweisbehörde über die neue Anschrift des Ausweisinhabers zu informieren, damit diese das Register berichtigten kann.“ Die beiden Personalausweisregister sollen also hinsichtlich der Anschrift keine abweichenden Inhalte haben, um Unklarheiten zu vermeiden.
Damit hat seit 1.9.2021 die zuständige Personalausweisbehörde eindeutig die Pflicht, die ausstellende Personalausweisbehörde über die neue Anschrift zu benachrichtigen. Die ausstellende Personalausweisbehörde wiederum ist zur Fortschreibung der Anschrift in den Personalausweisdaten in ihrem Personalausweisregister verpflichtet.
Doch zum großen Erstaunen findet man in der aktuell anwendbaren Fassung der PAuswVwV unter Nummer V.19.1.3 (Anschriftsänderung) nach wie vor folgenden Satz: „Die Änderung der Anschrift ist der ausstellenden Behörde nicht mitzuteilen.“
Vielleicht denken Sie sich jetzt: „Ja was gilt denn nun?“ Doch der Widerspruch lässt sich leicht aufklären: Die PAuswVwV wurde zwar erst zum 14.07.2021 geändert, Ihre Änderung erfolgte jedoch trotzdem etwa sechs Wochen vor dem Inkrafttreten der bereits erwähnten „Verordnung zu automatisierten Datenabrufen aus den Pass- und Personalausweisregistern sowie zur Änderung der Passverordnung, der Personalausweisverordnung und der Aufenthaltsverordnung“ zum 1.9.2021.
Es wirkt zwar recht unglücklich, dass bei der Änderung der PAuswVwV die damals kurz bevorstehende Änderung der PAuswV noch nicht berücksichtigt wurde. Gleichwohl hat selbstverständlich die höherrangige Regelung – nämlich die PAuswV – den Vorrang. Die PAuswVwV ist damit in diesem Punkt schlicht bereits wieder überholt.
Wie die Information der ausstellenden Behörde praktisch durchgeführt werden soll, regelt die PAuswV nicht. Dies ist aber nicht weiter verwunderlich – sie tut dies auch bei anderen Mitteilungspflichten nicht (z.B. bei der Mitteilung eines Antrags auf Sperrung der eID-Funktion an die ausstellende Behörde, vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 PAuswV).
Allerdings finden sich in der PAuswVwV für die Mitteilung über die Sperrung wie auch für die Mitteilung über die Entsperrung der eID-Funktion Vorgaben hinsichtlich der zu übermittelnden Daten bzw. des Meldewegs (Nummern G.10.5.2 bzw. G.10.8.2 PAuswVwV).
Hinsichtlich der zu übermittelnden Daten bzw. der Art der Übermittlung können diese Regelungen der PAuswVwV (Nummern G.10.5.2 bzw. G.10.8.2 PAuswVwV) entsprechend angewendet werden:
Zur Identifizierung der Ausweisinhaber sowie der Personalausweise, auf die sich die Mitteilungen beziehen, sollten demnach folgende Daten übermittelt werden:
a) Familienname und, soweit vorhanden, Geburtsname,
b) Vorname(n),
c) Tag und Ort der Geburt,
d) Seriennummer des Personalausweises.
Neben den Identifikationsdaten muss darüber hinaus natürlich noch die eigentliche Information – in diesem Fall
e) die neue Anschrift
Denkbar wäre eine schriftliche Übermittlung. Hinsichtlich des Aufwands und der damit verbundenen (Personal-, Material- und Porto-)Kosten, erscheint dieser Weg aber wenig sinnvoll.
In den Nummern G.10.5.2 und G.10.8.2 der PAuswVwV wird vorgeschlagen, die entsprechenden Mitteilungen per Fax oder E-Mail zu übermitteln. Wir hoffen sehr, dass Sie diesem Vorschlag nicht folgen, sondern − datenschutzkonform − personenbezogene Daten gerade nicht unverschlüsselt mittels Fax oder E-Mail über öffentliche Netze übermitteln.
Sinnvoll wäre es, dass Sie der Empfehlung folgen, die sich in den genannten Regelungen dann anschließt: „Eine elektronische Datenübermittlung ist zulässig, wenn sie dem jeweiligen Stand der Technik und den übrigen rechtlichen Vorgaben entsprechend gesichert erfolgt.“ Eine solche elektronische Übermittlung wird in der Regel über eine „Freitextnachricht“ (XMeld-Nachricht 0905) erfolgen. Diese Nachricht muss der Empfänger zwar manuell verarbeiten. Allerdings können dabei sonst mögliche Übertragungsfehler durch direktes Herauskopieren der Informationen aus der XMeld-Nachricht 0905 („Copy-and-paste“) verringert werden.
Es mag erstaunlich, innovativ und bürgerfreundlich sein, dass Ausweisinhaber nun auch die Möglichkeit haben, die Anschrift ihres Personalausweises online ändern zu lassen. Umso peinlicher ist im Kontrast dazu allerdings die Art und Weise, in der die Personalausweisbehörden die dabei notwendigen Mitteilungen untereinander übermitteln und im weiteren Verlauf verarbeiten müssen (vgl. Punkt 5.2 des Newsletters). Das passt im Jahr 2022 einfach nicht mehr.
Bereits bei der Einführung des damals „neuen“ Personalausweises im Jahr 2010 wurde im Rahmen der Multiplikatorenschulungen von Praktikern aus Personalausweisbehörden angeregt, Standards für alle Übermittlungen zwischen den Personalausweisbehörden vorzugeben. Denn viele von ihnen hatten bereits positive Erfahrungen mit der elektronischen und standardisierten Übermittlung von Nachrichten im Bereich des Meldewesens (Stichwort „XMeld“) gemacht. Daher stand für sie fest, dass ein vergleichbares Verfahren auch für den Bereich des Personalausweiswesens Sinn machen würde.
Es ist schlicht unverständlich, dass es in 12 Jahren noch immer nicht gelungen ist, derartige Standards vorzugeben.
Dr. Eugen Ehmann und Matthias Brunner
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