Vorläufiger Personalausweis und vorläufiger Reisepass

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Newsletter Februar 2018:

Gleichgültig, ob Personalausweis oder Reisepass – die „vorläufige Version“ ist die Ausnahme, die „endgültige Version“ die Regel. Das ist jedem Praktiker klar. Damit beginnen die Probleme oft jedoch erst. Denn die gesetzlichen Regelungen für den vorläufigen Personalausweis sind anders als die gesetzlichen Regelungen für den vorläufigen Reisepass. Wir fassen zusammen, was jeweils gilt. Dabei berücksichtigen wir ein aktuelles Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 26.1.2018. Es behandelt das Thema „vorläufiger Reisepass“ in großer Klarheit. Das Fazit für die Praxis lautet: Lassen Sie sich nicht auf der Nase herumtanzen!

 

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1. Arten vorläufiger Dokumente

 

Für den „Normalbürger“ gibt es zwei Arten vorläufiger Dokumente:

  • Der vorläufige Personalausweis ist in § 3 Abs. 1 Personalausweisgesetz (PAuswG) gesetzlich geregelt. Dort ist festgehalten, unter welchen Voraussetzungen ein vorläufiger Personalausweis auszustellen ist.

  • Der vorläufige Reisepass ist in § 1 Abs. 2 Nr. 3 Passgesetz (PassG) als „Pass im Sinne dieses Gesetzes“ erwähnt. Regelungen dazu, unter welchen Voraussetzungen er auszustellen ist, enthält das Gesetz nicht.

Daneben gibt es als eher exotische Dokumente noch den vorläufigen Dienstpass und den vorläufigen Diplomatenpass (erwähnt in § 1 Abs. 2 Nr. 4 c) und d) PassG). Sie werden ausschließlich durch das Auswärtige Amt ausgestellt. Im Alltag inländischer Behörden spielen sie keine Rolle.

Den selten vorkommenden Ersatz-Personalausweis (geregelt in § 6a Abs. 3 PAuswG; relevant nur für Terrorverdächtige und ähnliche Personen) gibt es nicht in einer vorläufigen Version.

 

 

2. Ausstellung vorläufiger Dokumente

 

  • Der vorläufige Personalausweis darf nur von inländischen Personalausweisbehörden ausgestellt werden, nicht dagegen von deutschen Auslandsvertretungen.
    Das ergibt sich aus § 3 Abs. 2 PAuswG. Demnach sind für die Ausstellung vorläufiger Personalausweise „ausschließlich die in § 7 Abs. 1 genannten Behörden“ zuständig. Das wiederum sind nur die inländischen Personalausweisbehörden, nicht dagegen die in § 7 Abs. 2 PAuswG erwähnten deutschen Auslandsvertretungen, die das Auswärtige Amt zu Personalausweisbehörden bestimmt hat.
    Diese Unterscheidung hat dann praktische Auswirkungen, wenn ein Deutscher im Ausland etwa aufgrund von Diebstahl plötzlich „ohne Papiere“ da steht. Er kann dann über die deutschen Auslandsvertretungen keinen vorläufiger Personalausweis erhalten, sondern nur einen „endgültigen“. Diese Konsequenz ist in Ziffer I.14 der „Vorläufigen Hinweise zur Durchführung des Personalausweis- und Passgesetzes“ (Stand 23.5.2016 – nachfolgend als „Durchführungshinweise“ bezeichnet) deutlich festgehalten: „Eine Ausstellung von vorläufigen Personalausweisen durch die Auslandsvertretungen ist unzulässig.“

 

  • Der vorläufige Reisepass dagegen kann von inländischen Passbehörden ausgestellt werden (siehe dazu § 19 Abs. 1 PassG), aber auch von deutschen Auslandsvertretungen, die das Auswärtige Amt zu Passbehörden bestimmt hat (siehe dazu § 19 Abs. 2 PassG).

 

 

3. Maximale Gültigkeitsdauer vorläufiger Dokumente

 

Die im Gesetz genannten Gültigkeitsdauern für vorläufige Dokumente sind stets maximale Gültigkeitsdauern. Die ausstellende Behörde kann also ohne weiteres eine kürzere Gültigkeitsdauer festlegen, wenn dies sachgerecht ist.

Die maximale Gültigkeitsdauer ist beim vorläufigen Personalausweis und beim vorläufigen Reisepass unterschiedlich. Insoweit gilt:

  • Beim vorläufigen Personalausweis darf die Gültigkeitsdauer einen Zeitraum von drei Monaten nicht überschreiten (so § 6 Abs. 4 Halbsatz 2 PAuswG). Anders formuliert: Die maximale Gültigkeitsdauer beträgt damit drei Monate.

  • Der vorläufige Reisepass ist höchstens ein Jahr gültig (so § 5 Abs. 3 PassG). Anders formuliert: Die maximale Gültigkeitsdauer beträgt damit ein Jahr.

Das Personalausweisgesetz ordnet an, dass die Gültigkeitsdauer im Einzelfall „unter Berücksichtigung des Nutzungszwecks" des vorläufigen Personalausweises festzulegen ist (so § 6 Abs. 4 Halbsatz 1 PAuswG).

Für den vorläufigen Reisepass enthält das Passgesetz zwar keine entsprechende Regelung. Der Gedanke „Berücksichtigung des Nutzungszwecks“ ist jedoch auch dort maßgeblich, wenn es um die Festlegung der konkreten Gültigkeitsdauer geht. Ziffer 5.3 PassVwV hebt das zutreffend hervor.

 

 

4. Wahlrechte des Antragstellers?

 

Manche Antragsteller meinen, sie hätten die freie Wahl, ob sie ein vorläufiges oder ein endgültiges Dokument beantragen. Zu diesem häufigen Konfliktpunkt enthalten weder Personalausweisgesetz noch Passgesetz eine ausdrückliche Regelung. Aus den einschlägigen Verwaltungsvorschriften ergibt sich folgendes:

  • Für den vorläufigen Reisepass gilt: „Die antragstellende Person hat kein Wahlrecht, ob ein Reisepass oder ein vorläufiger Reisepass ausgestellt wird. Es ist grundsätzlich ein Reisepass auszustellen.“ So regelt es Ziffer 1.2.1 PassVwV.

  • Für den vorläufigen Personalausweis sucht man vergebens nach einer ähnlich klaren Regelung. Ziffer I.14 der „Durchführungshinweise“ hält vielmehr für den vorläufigen Personalausweis folgendes fest: „Eine … Koppelung mit einem regulären Personalausweis ist aus personalausweisrechtlicher Sicht nicht zulässig.“
    Anders formuliert bedeutet dies: Sofern die sachlichen Voraussetzungen für die Ausstellung eines vorläufigen Personalausweises gegeben sind, hat der Antragsteller die Wahl, ob er einen vorläufigen Personalausweis oder einen endgültigen Personalausweis beantragt.
    Wichtig dabei: Dies bedeutet nicht, dass der vorläufige Personalausweis für die maximale Gültigkeitsdauer von drei Monaten (siehe dazu oben Punkt 3.) auszustellen wäre! Darauf hat der Antragsteller keinen Anspruch. Im Allgemeinen ist es vielmehr sachgerecht, einen vorläufigen Personalausweis nur für die Zeitdauer auszustellen, die für die Beantragung und Ausstellung eines endgültigen Personalausweises im Allgemeinen benötigt wird (siehe hierzu auch Kommentar Ehmann/Brunner, Teil I Praktische Lösungen für aktuelle Probleme (Pass- und Ausweisrecht), I.2.1.2 Ausstellung eines vorläufigen Personalausweises). Mehr als vier Wochen werden dies im Allgemeinen nicht sein.
    Verzichtet der Antragsteller gleichwohl auf die Beantragung eines endgültigen Personalausweises, gibt es jedoch keine Beschränkung der Anzahl vorläufiger Personalausweise, die zeitlich aneinander anschließend beantragt und  ausgestellt werden (so Ziffer I.14 letzter Satz der „Durchführungshinweise“).
    Sachgerecht wäre es, wenn das Personalausweisgesetz die Möglichkeit schaffen würde, den Antragsteller beim Antrag eines vorläufigen Personalausweises dazu zu verpflichten, gleichzeitig einen endgültigen Personalausweis zu beantragen – vor allem dann, wenn er nach Ablauf des vorläufigen Personalausweises seine Ausweispflicht nicht mehr erfüllen kann. In der derzeitigen Fassung des Gesetzes ist dies jedoch nicht vorgesehen.

 

 

5. Sachliche Voraussetzungen für die Ausstellung eines vorläufigen Dokuments

 

Die sachlichen Voraussetzungen dafür, ob ein vorläufiges Dokument auszustellen ist, sind für den vorläufigen Reisepass und für den vorläufigen Personalausweis völlig unterschiedlich. Um dies zu verstehen, sollte man folgende Überlegungen im Hinterkopf behalten:

  • Für Deutsche besteht im Prinzip eine Ausweispflicht (zu den Einzelheiten siehe § 1 Abs. 1 Satz 1 PAuswG).

  • Das „klassische Dokument“ zur Erfüllung dieser Pflicht ist der Personalausweis. Falls ein Deutscher nicht über einen Personalausweis verfügt, gilt daher: Es muss ihm möglich sein, umgehend einen Personalausweis zu erhalten.

  • Der Reisepass ist dagegen von seiner Grundidee her ein Grenzübertrittspapier (siehe dazu § 1 Abs. 1 Satz 1 PassG: Bei der Einreise bzw. Ausreise ist jeder Deutsche verpflichtet, einen gültigen Pass mit sich zu führen, also beispielsweise einen Reisepass im Sinn von § 1 Abs. 2 Nr. 1 PassG).

  • Zwar kann die Ausweispflicht auch mit einem gültigen (vorläufigen oder endgültigen) Pass erfüllt werden (§ 1 Abs. 2 Satz 3 PassG). Nötig ist ein Pass hierfür aber nicht. Aus diesem Grund kann die Beantragung eines vorläufigen Reisepasses daher an strengere Voraussetzungen geknüpft werden als die Beantragung eines vorläufigen Personalausweises.

  • Dass sich eine Ausreise in ein anderes Land verzögert, weil ein vorläufiger Reisepass nicht so leicht zu bekommen ist wie ein vorläufiger Personalausweis, ist das Problem des Antragstellers. Durch eine solche Verzögerung verletzt er keine gesetzliche Pflicht. Wenn er eine solche Verzögerung vermeiden will, muss er eben rechtzeitig einen endgültigen Reisepass beantragen.

Auf der Basis dieser Überlegungen erklären sich die unterschiedlichen gesetzlichen Regelungen:

  • Ein vorläufiger Personalausweis ist dann auszustellen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass er „sofort einen Ausweis benötigt“ (§ 3 Abs. 1 PAuswG). Das ist dann der Fall, wenn er der Ausweispflicht unterliegt, aber kein gültiges Dokument besitzt, mit dem er die Ausweispflicht erfüllen kann.
    Anders formuliert: Wenn der Antragsteller weder einen gültigen Personalausweis noch einen gültigen Reisepass besitzt, benötigt er sofort einen Ausweis. Dann ist ihm auf Antrag ein vorläufiger Personalausweis auszustellen.
    Besitzt er dagegen einen gültigen Reisepass, besteht dafür kein Grund (so zutreffend Ziffer I.14 der  „Durchführungshinweise“). In diesem Fall kann er die Ausweispflicht nämlich mit einem gültigen Reisepass erfüllen.

 

  • Völlig anders gestalten sich die Verhältnisse beim vorläufigen Reisepass. Ein vorläufiger Reisepass ist grundsätzlich nicht erforderlich. Etwas anderes gilt nur in begründeten Ausnahmefällen (so zutreffend Ziffer 1.2.3 PassVwV).
    Was als ein begründeter Ausnahmefall anzusehen ist, war Gegenstand einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Potsdam, auf die sogleich eingegangen wird.

 

 

6. Dokumentation der sachlichen Voraussetzungen

 

Dass die sachlichen Voraussetzungen für ein vorläufiges Dokument vorliegen, muss dokumentiert werden. Erzählen kann der Antragsteller viel – was er vorträgt, muss jedoch vom Antragsteller selbst oder auch in einem Vermerk der Behörde schriftlich niedergelegt sein. Sinnvollerweise fordert man den Bürger auf, die Darstellung  zu unterschreiben und so die Richtigkeit des Inhalts zu bestätigen. Zwingen kann man ihn dazu zwar nicht. Glauben muss man ihm jedoch auch nicht „einfach so“!

 

 

7. Anspruch auf einen vorläufigen Reisepass nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 26.1.2018

 

Zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Anspruch auf einen vorläufigen Reisepass besteht, gibt es nur ganz wenige Gerichtsentscheidungen. Umso willkommener ist eine aktuelle Entscheidung des Verwaltungsgerichts Potsdam. Ein treuer Leser unseres Newsletters hat uns darauf aufmerksam gemacht. Er arbeitet in einem Bürgerbüro in der Oberpfalz.

 

a) Sachverhalt


Der Entscheidung liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:


Der Antragsteller hatte bei der zuständigen Passbehörde einen vorläufigen Reisepass beantragt. An welchem Datum das erfolgt ist, sagt die Entscheidung leider nicht. Er behauptet, dieses Dokument wegen einer Reise nach Russland zu benötigen. Diese Reise will er angeblich im März 2018 durchführen. Irgendwelche Nachweise dazu hat er nicht vorgelegt. Er hat noch nicht einmal Angaben dazu gemacht, wann die Reise genau beginnen soll, welche Reisedauer beabsichtigt ist und auf welcher Route die Reise verlaufen soll.


Daraufhin verweigerte ihm die Passbehörde die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses. Sie verwies ihn darauf, dass er einen regulären („endgültigen“) Reisepass beantragen könne. Das tat er jedoch nicht.


Stattdessen stellte er beim zuständigen Verwaltungsgericht Potsdam den Antrag, die Passbehörde im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm einen vorläufigen Reisepass auszustellen.

 

b) Entscheidung des Gerichts

Der Antrag hat keinen Erfolg. Das Gericht lehnt es ab, eine solche einstweilige Anordnung zu erlassen. In passrechtlicher Hinsicht führt es zur Begründung seiner ablehnenden Entscheidung folgende Argumente an:

  • Die Ausstellung eines regulären („endgültigen“) Reisepasses ist der Normalfall. Die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses ist dagegen ein Ausnahmefall, der besonderer Begründung bedarf.

  • Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Der vorläufige Reisepass enthält im Gegensatz zum regulären Reisepass kein elektronisches Speichermedium (§ 4 Abs. 3 Satz 1 PassG). Seine Gültigkeitsdauer ist auf höchstens ein Jahr beschränkt (§ 5 Abs. 3 PassG). Er ist der einzige Pass, der beantragt werden kann, wenn der Passbewerber am persönlichen Erscheinen bei der Passbehörde gehindert ist (§ 6 Abs. 1 Satz PassG). Die Summe dieser Besonderheiten führt dazu, dass die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses als Ausnahmefall anzusehen ist.

  • Genau dies legt Ziffer 1.2.3 PassVwV fest. Demnach ist ein vorläufiger Reisepass nur in begründeten Ausnahmefällen auszustellen. Dabei hat die antragstellende Person glaubhaft zu machen, dass sie sofort einen Pass benötigt und dass die Ausstellung eines Passes auch im Expressverfahren nicht bis zum Zeitpunkt des voraussichtlich erstmaligen Gebrauches möglich ist. Das Gericht betont also, dass diese Festlegungen der Passverwaltungsvorschrift den gesetzlichen Vorgaben entsprechen.

  • Nach den Erfahrungen der Passbehörden – so die Darstellung des Gerichts – erfordert die Herstellung eines Express-Reisepasses durch die Bundesdruckerei fünf Werktage. Die Gesamtbearbeitungszeit einschließlich der erforderlichen Antragstellung umfasst denselben Zeitraum. Die Ausstellung eines regulären Reisepasses (außerhalb des Expressverfahrens) dauert dagegen 4-5 Wochen.

  • Selbst wenn man von den relativ ungenauen Angaben des Antragstellers ausgeht („Reise nach Russland im März 2018“) steht ihm also noch ausreichend Zeit zur Verfügung, um einen regulären Reisepass zu beantragen. Denn die Entscheidung des Gerichts ist am 26.1.2018 ergangen. Damit bleibt selbst dann noch ausreichend Zeit, wenn die Reise tatsächlich bereits am Anfang des Monats März angetreten würde.

  • Hinsichtlich seiner Angaben zur Reise hält das Gericht dem Antragsteller vor, dass seine Angaben „vage und konturlos" seien.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 26. 1.2018 trägt das Aktenzeichen 8 L 9/18. Er ist mit diesem Aktenzeichen im Internet leicht zu finden.

 

c) Frühere Parallelentscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder)


Eine ähnliche Entscheidung hatte das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) bereits im Jahr 2013 getroffen. Sein Beschluss vom 12.11.2013 trägt das Aktenzeichen VG 5 L 321/13. auch diese Entscheidung steht im Internet kostenlos zur Verfügung.


Ohne dass dies für die Entscheidung eine inhaltliche Bedeutung gehabt hätte, ging es dort offensichtlich um einen Reichsbürger. Er wollte nämlich im Zusammenhang mit seinem Antrag auf Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses „eine öffentliche Klärung zum Status der Bundesrepublik Deutschland und Deutschland als Ganzes“ herbeiführen. Ferner wollte er die Rechtsbeziehungen der Gemeinde zur „englischen Krone, Israel und dem Vatikan“ geklärt haben.


 

d) Hinweise für die Praxis


Die beiden Entscheidungen zeigen, dass sich die Gerichte nicht auf der Nase herumtanzen lassen wollen. Daran sollten sich Passbehörden orientieren. Folgende Aspekte sind dabei von besonderer Bedeutung:

  • Die Vorgaben der Passverwaltungsvorschrift für vorläufige Dokumente sind gesetzeskonform. Jeglicher Versuch von Antragstellern, die Maßgeblichkeit dieser Regelungen zu bezweifeln, sollte daher konsequent zurückgewiesen werden.

  • Von einer Drohung eines Antragstellers, „vor Gericht zu gehen“, sollte man sich nicht beeindrucken lassen. Dann möge dies der Antragsteller eben tun. Er wird dann die Erfahrung machen, dass die Gerichte genau von den Vorgaben ausgehen, die in der Passverwaltungsvorschrift enthalten sind.

  • Ungenaue und schwammige Angaben von Antragstellern sind zu ignorieren. Dem Antragsteller sollte unter Setzung einer kurzen Frist aufgegeben werden, konkrete Angaben zu machen, eine Darstellung darüber durch Unterschrift zu bestätigen und Belege vorzulegen. Tut er dies nicht, ist der Antrag auf Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses abzulehnen.

  • Eine solche Ablehnung  kann mit einem kurzen formlosen Schreiben geschehen. Text etwa: „Ihr Antrag vom (Datum einsetzen) auf Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses wird abgelehnt. Die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses ist ein Ausnahmefall. Sie haben nicht dargelegt, dass die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme vorliegen. Auf Wunsch können Sie ohne besondere Voraussetzungen die Ausstellung eines regulären Reisepasses beantragen.“ Eine Rechtsbehelfsbelehrung kann beigefügt werden. Die Ablehnung durch die Passbehörde wird jedoch nicht dadurch rechtswidrig, dass eine Rechtsbehelfsbelehrung fehlt.

  • Nicht angesprochen hat das Gericht, dass zumindest innerhalb Europas so gut wie nie ein Reisepass erforderlich ist, um eine Reise durchführen zu können. Aus diesem Grund muss ein Antragsteller stets das gewünschte Reiseland nennen, wenn er für die Reise angeblich einen vorläufigen Reisepass braucht. Diese Behauptung sollte dann durch einen Blick in die Reisehinweise des Auswärtigen Amtes überprüft werden (abrufbar unter https://www.auswaertiges-amt.de/de/ReiseUndSicherheit/reise-und-sicherheitshinweise). Sollte sich herausstellen, dass eine Reise in das betreffende Land auch mit einem Personalausweis möglich ist, ist festzustellen, ob der Antragsteller einen gültigen Personalausweis besitzt. Ist das der Fall, ist der Antrag auf einen vorläufigen Reisepass schon aus diesem Grund abzulehnen.

  • Falls wegen einer unmittelbar bevorstehenden Reise die Ausstellung eines vorläufigen Reisepasses nicht zu vermeiden ist, kann die Gültigkeitsdauer auf den Zeitraum der Reise (plus wenige Tage „Sicherheitszuschlag“) beschränkt werden. Dies ist allerdings dann nicht sachgerecht, wenn gemäß den Einreisebestimmungen des Reisestaates das Reisedokument noch für eine bestimmte Mindestzeit gültig sein muss.

 
Dr. Eugen Ehmann und Matthias Brunner

 

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