Der Verwaltungsakt im Beamtenrecht – Teil II: Regelung

Liebe Leserinnen, liebe Leser,

In dem Blog Beitrag Der Verwaltungsakt im Beamtenrecht – Teil I: Außenwirkung wurde bereits ein Merkmal angesprochen, das gerade im Beamtenrecht in Zusammenhang mit der Frage des Vorliegens eines Verwaltungsakts von besonderer Bedeutung ist. Bei diesem nun vorliegenden Beitrag steht nunmehr ein weiteres Merkmal im Focus.

Eine Regelung enthält eine Maßnahme des Dienstherrn dann, wenn sie unmittelbar auf die Begründung verbindlicher Rechtsfolgen gerichtet ist¹. Von einer Regelung wird allgemein bei befehlenden, rechtsgestaltenden, aber auch bei feststellenden Verwaltungsakten ausgegangen. Während befehlende Verwaltungsakte ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen ge- oder verbieten, sind rechtsgestaltende Verwaltungsakte solche, durch deren Erlass Recht gesetzt bzw. „gestaltet“ wird und die damit auf die Begründung, Aufhebung oder Änderung eines Rechtsverhältnisses gerichtet sind. Dazu gehören beispielsweise Akte wie die Ernennung, Versetzung, Abordnung oder die Entlassung durch Verwaltungsakt. Im Beamtenrecht spielen feststellende Verwaltungsakte eine besondere Rolle. Solche feststellenden Verwaltungsakte setzen nicht selbst Recht, sondern stellen nur eine bereits bestehende Rechtslage für den betroffenen Beamten und in einer für die Rechtsbeständigkeit fähigen Weise – verbindlich – fest. Ein „Befehl“ oder eine „Gestaltung“ ist hier nicht erforderlich, weil sich die Rechtsfolge bereits aufgrund des Gesetzes ergibt.

• Verfahrensakte, die in Vorbereitung auf den Erlass eines Verwaltungsaktes getroffen werden, stellen selbst keine eigenständigen Verwaltungsakte nach § 35 VwVfG dar. Das gilt selbst dann, wenn sie verbindliche Anordnungen enthalten. Sie dienen lediglich der Vorbereitung und sind damit selbst (noch) keine Regelung.² So ist auch die Mitteilung des Dienstvorgesetzten an den Beamten nach § 47 BBG, seine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit sei geplant, mangels Regelungscharakters noch kein Verwaltungsakt. Damit besitzt der Widerspruch gegen solche Maßnahmen aber auch keine aufschiebende Wirkung.

• Die Anordnung, sich zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Ruhestandsversetzung einer ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, ist wegen der unmittelbaren Einwirkung auf das Grundrecht des Beamten aus Art. 2 Abs. 1 und 2 GG ein belastender Verwaltungsakt, dem der Beamte mit einem beamtenrechtlichen Anfechtungswiderspruch begegnen kann. Ohne eine besondere Anordnung der sofortigen Vollziehung besteht dann die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO.

• Dagegen stellt die Aufforderung, eine krankheitsbedingte Prüfungsunfähigkeit nachzuweisen, keinen solchen Verwaltungsakt dar.³ Ein Widerspruch des Beamten hat folglich keine aufschiebende Wirkung.

• Eine Zusicherung nach § 38 VwVfG ist nach heute überwiegend vertretener Auffassung bereits selbst als Verwaltungsakt einzustufen.⁴ Durch eine verbindliche Zusicherung hat der Dienstherr bereits eine Regelung getroffen, aus welcher der Beamte bestimmte Rechte herleiten kann.

• Mangels Regelungscharakters ist auch bei der Aufrechnung des Dienstherrn mit vermögensrechtlichen Ansprüchen oder bei der Geltendmachung von Zurückbehaltungsrechten nicht von dem Vorliegen eines Verwaltungsakts auszugehen.

• Der Leistungsbescheid stellt dagegen ohne Zweifel eine Regelung und damit einen Verwaltungsakt i. S. d. § 35 VwVfG dar. Anders verhält es sich jedoch, wenn der Dienstherr lediglich eine bloße Zahlungsaufforderung erklärt.⁵ Ob von einem Leistungsbescheid oder einer bloßen Aufforderung auszugehen ist, muss durch Auslegung im Einzelfall ermittelt werden.

Allerdings ist zu bedenken, dass sich eine Rechtsfolge nicht von sich aus immer auf einen konkreten Einzelfall aktualisieren kann. Der rechtlichen Einordnung einer solchen Aktualisierung als regelnder Verwaltungsakt steht dabei nicht entgegen, dass sich bei Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen die Rechtsfolgen eben unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.⁶ Die Regelung erwächst dabei in formeller und materieller Bestandskraft. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt wird für den Beamten und seinen Dienstherrn die – bestandskräftige – Gewissheit darüber begründet, ob und inwieweit einzelne Rechte bestehen. Für den Beamten besteht dadurch die Möglichkeit, eine einfache, schnelle und dennoch verbindliche Klärung einer offenen Rechtsfrage zu erreichen.

Dieses Problem des „feststellenden Verwaltungsakts“ ist Gegenstand der Ausführungen des in der nächsten Woche folgenden Teils III.

Ihr
Dr. Maximilian Baßlsperger

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¹ BVerwGE 77, 268
² BVerwGE 34, 248 (249)
³ BVerwG, NVwZ-RR 1993, 252.
⁴ Kopp/Ramsauer, § 38 Rz. 2 m. w. N.
⁵ BVerwGE 78, 3.
⁶ BVerwGE 58, 37 ff.

Zum Verwaltungsakt im Beamtenrecht siehe:

• Baßlsperger in Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 54 BeamtStG, Rn. 15 ff.
• Baßlsperger, Einführung in das Beamtenrecht, online-Ausgabe, Kapitel 19.
• Baßlsperger, Einführung in das neue Beamtenrecht, Buch-Ausgabe, Kapitel 18.