Einsatz von Fotodrohnen für abgabenrechtliche Entscheidungen?

Gemeinden treffen abgabenrechtliche Entscheidungen auf Grund von Informationen über die Größe und Bebauung von Grundstücken, wenn sie Herstellungsbeiträge für eine öffentliche Entwässerungsanlage erheben. Dabei kann es auch auf die tatsächliche Geschossfläche ankommen (vgl. Alternative 1 zu § 5 Muster einer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung, Bek. v. 20.5.2008, AllMBl. S. 350).

Soweit die von der Bayer. Vermessungsverwaltung bereitgestellten Geodaten nicht die gewünschte Genauigkeit aufweisen, beauftragten Gemeinden mitunter private Vermessungsdienstleister, ausreichend präzise Senkrecht- und – für die Ermittlung der tatsächlichen Geschossflächen – auch Schrägaufnahmen zu fertigen, mit amtlichen Geodaten zusammenzuführen und auszuwerten; die Übernahme in das eigene Geoinformationssystem ist dann ein naheliegender weiterer Schritt.

Die Aufnahmen werden üblicherweise im Zuge der Befliegung mit einer Fotodrohne gewonnen; sie erreichen eine Auflösung im Bereich weniger Zentimeter. Aus der Kombination von Senkrecht- und Schrägaufnahmen können realistische Gebäudemodelle erstellt werden. Dabei hat es allerdings nicht sein Bewenden. Unweigerlich werden auch kleinere Objekte festgehalten, bis hin zu Einrichtungsgegenständen, die hinter einem zufällig offenen Fenster stehen. Die zur Befliegungszeit aktuelle Lebenssituation der Bewohner ist dokumentiert, soweit sie gerade aus der Luft einsehbar ist.

Ein Bürger, dessen Grundstück mit einer Fotodrohe beflogen werden sollte, konnte diesen Aussichten nichts abgewinnen und suchte beim Verwaltungsgericht München um vorläufigen Rechtsschutz nach. Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Gemeinde durch einstweilige Anordnung, die Befliegung bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu unterlassen (Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245). Der Bayer. Verwaltungsgerichtshof wies die von der Gemeinde hiergegen erhobene Beschwerde zurück (Beschl. v. 15.2.2024, 4 CE 23.2267, BeckRS 2024, 2968).

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1. Erfordernis einer Rechtsgrundlage für den Einsatz einer Fotodrohne

Materiellrechtlicher „Aufhänger“ für die vorläufige Verpflichtung war der aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) folgende Unterlassungsanspruch (VG München, Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245, Rn. 23). Im Fokus stand die Frage, ob die Gemeinde für ihre Maßnahme eine Rechtsgrundlage hat – notwendig ist eine solche, weil bei der zentimetergenauen Aufnahme privater Grundstücke mittels Fotodrohne personenbezogene Daten erhoben werden. Dabei geht es weniger um Bewohner oder Besucher erfasster Grundstücke. Entscheidend ist vielmehr, dass – wenngleich zu einem bestimmten „Stichtag“ – eine Vielzahl von Informationen über die Nutzungssituation des jeweiligen Grundstücks gewonnen wird. Dem gewöhnlichen Betrachter entzogene Bereiche werden sichtbar; bereits im Garten herumstehende Sportgeräte und Spielzeuge, Kinderwagen und Fahrräder, Grills oder Mähroboter eröffnen Auswertungsmöglichkeiten, mögen diese auch erst bei einer kommerziellen Weiterverarbeitung relevant werden. Jedenfalls die Gemeinde, welche die Befliegung veranlasst, kann Personenbezüge solcher Nutzungsinformationen mit Melderegister und Liegenschaftskataster (vgl. Art. 11 Abs. 1 Satz 5, 6 VermKatG) oft unschwer herstellen; dies gilt insbesondere für Grundstücke, die mit Einfamilienhäusern bebaut sind. Diese Möglichkeit genügt, weil ein personenbezogenes Datum bereits vorliegt, wenn der Verantwortliche die ihm zugänglichen Identifizierungsmittel vernünftigerweise einsetzen könnte (nicht erst: einzusetzen beabsichtigt oder gar einsetzt), um den Personenbezug zu generieren (EuGH, Urt. v. 9.11.2023, C-319/22, Rn. 45 ff.).

Vorausgesetzt ist dabei eine Gesamtbetrachtung, die den Vermessungsdienstleister als Verwaltungshelfer (so ausdrücklich VG München, Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245, Rn. 30) – datenschutzrechtlich als Auftragsverarbeiter – und die Gemeinde als einzigen Verantwortlichen ansieht sowie außerdem alle Verarbeitungsschritte zu einem Geschehen verknüpft. Eine solche Gesamtbetrachtung war im entschiedenen Fall aus tatsächlichen Gründen geboten. Die Gemeinde hatte den Vermessungsdienstleister nicht nur als Auftragsverarbeiter eingebunden, sondern auch vereinbart, dass neben einer Auswertung die mit Hilfe der Fotoaufnahmen erstellten dreidimensionalen Modelle und sogar die Rohdaten (also die Drohnenbilder) abgeliefert werden müssen (vgl. VG München, Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245, Rn. 10 a. E., 28).

Hätte die Gemeinde nur eine Auswertung, vielleicht noch ein nur für den Zweck „Geschossflächenberechnung“ parametriertes dreidimensionales Modell bestellt, hätte der Vermessungsdienstleister den Auftrag möglicherweise – ohne Verwaltungshelfer zu werden – als getrennter (Einzel-)Verantwortlicher ausführen können – und die Gemeinde den Umfang der eigenen Datenerhebung erheblich reduzieren können. „Befliegungswillige“ Gemeinden sollten vor dem „Einkauf“ entsprechender Dienstleistungen zunächst einmal klären, welche Informationen sie eigentlich genau benötigen und wie das Verhältnis zum Vermessungsdienstleister verwaltungs- wie datenschutzrechtlich gestaltet werden kann.

Die Datenerhebung ist – wie auch die Weiterverarbeitung – jedenfalls als Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zu werten. Soweit im Einzelfall Wohnnutzungsdaten erfasst werden, kann zudem das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) betroffen sein. Die Gerichte haben jeweils nur das erstgenannte Grundrecht herangezogen (VG München, Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245, Rn. 17, 25; BayVGH, Beschl. v. 15.2.2024, 4 CE 23.2267, BeckRS 2024, 2968, Rn. 22, 26) und das unionale Datenschutzgrundrecht (Art. 8 Abs. 1 GRCh) außer Betracht gelassen (vgl. dazu bereits BayVGH, Urt. v. 30.5.2023, 5 BV 20.2104, GRUR-RS 2023, 12517, Rn. 23, m. Anm. Engelbrecht, ZD 2023, 573 ff.). Das ist bei Verarbeitungsbefugnissen nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e DSGVO wohl grundsätzlich zulässig (näher BVerwG, Beschl. v. 2.5.2024, 6 B 66.23, BeckRS 2024, 11593, Rn. 10).

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2. Einzelne Rechtsgrundlagen

Die Befliegung stand mit dem hoheitlichen Abgabenerhebungsrecht in Zusammenhang. Das Handeln der Gemeinde war zumindest primär von dem Ziel geleitet, für die Bemessung von Herstellungsbeiträgen relevante Informationen zu gewinnen. Da sie keine Einwilligungen der Grundstückseigentümer eingeholt hatte, benötigte die Gemeinde eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e, Abs. 3 Satz 1 Buchst. b DSGVO, mithin eine Verarbeitungsbefugnis aus dem nationalen Recht.

a) Unergiebig war insofern das Luftverkehrsrecht (VG München, Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245, Rn. 32). Diese Materie regelt zwar, unter welchen Voraussetzungen unbemannte Luftfahrsysteme (UAS) betrieben werden dürfen. In diesem Rahmen sieht sie auch eine Registrierung des Betreibers vor, wenn ein UAS der Betriebskategorie „offen“ mit einem Sensor zur Erfassung personenbezogener Daten ausgestattet ist (Art. 14 Abs. 5 Buchst. a Ziff. ii VO [EU] 2019/947) und reguliert den Überflug von Wohngrundstücken (§ 21h Abs. 3 Nr. 7 LuftVO). Diese Regelungen schaffen aber noch keine Rechtsgrundlage für eine Datenerhebung.

b) Auch das Abgabenrecht bot keine Rechtsgrundlage. Eine spezifische Befugnis zum Einsatz von unbemannten Luftfahrtsystemen – wie sie das Polizeirecht mit Art. 47 PAG kennt – hält weder das Kommunalabgabengesetz noch die Abgabenordnung bereit, deren Verfahrensvorschriften nach Maßgabe von Art. 13 KAG auch für die Erhebung von Herstellungsbeiträgen gelten. Die Befliegung ist auch keine „Minusmaßnahme“ zu einer Betretung des jeweiligen Grundstücks, die nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a cc ccc KAG i. V. m. § 99 AO zulässig wäre (vgl. BayVGH, Beschl. v. 15.2.2024, 4 CE 23.2267, BeckRS 2024, 2968, Rn. 17).

Offen blieb die Frage, ob die Gemeinde in ihrer Entwässerungssatzung oder der zugehörigen Beitrags- und Gebührensatzung eine Befugnis zur Befliegung mit einer Fotodrohne hätte regeln können (BayVGH, Beschl. v. 15.2.2024, 4 CE 23.2267, BeckRS 2024, 2968, Rn. 16). Hier sind Zweifel angebracht. Eine Rechtsgrundlage nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e, Abs. 3 Satz 1 Buchst. b DSGVO kann zwar durch eine kommunale Satzung vermittelt werden (vgl. BayVGH, Beschl. v. 7.3.2022, 4 CS 21.2254, BeckRS 2022, 4459, Rn. 28). Allerdings dürfte dafür eine Art. 24 Abs. 3 GO vergleichbare „angereicherte“ Ermächtigung erforderlich sein, welche die Maßnahme grundsätzlich freigibt. Eine solche Ermächtigung könnte das Gewicht des mit dem Fotodrohneneinsatz verbundenen Grundrechtseingriffs etwa durch eine strikte Zweckbindung sowie Vorgaben zum Umgang mit den Rohdaten erheblich reduzieren. Weder die Gemeindeordnung noch das Kommunalabgabengesetz enthält gegenwärtig eine entsprechende Norm.

c) Die danach – aus Sicht interessierter Kommunen – bestehende Lücke ließ sich auch nicht mit der allgemeinen Verarbeitungsbefugnis aus Art. 4 Abs. 1 BayDSG füllen. Der Bayer. Verwaltungsgerichtshof knüpfte seine Argumentation – anders als das Verwaltungsgericht, das die Erforderlichkeit zur Aufgabenerfüllung ablehnte (VG München, Beschl. v. 22.11.2023, M 7 E 23.5047, BeckRS 2023, 35245, Rn. 41 ff.) – an einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts an (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007, 1 BvR 2368/06, BeckRS 2007, 22066), der Anlass für die Schaffung von Art. 21a BayDSG in der bis zum 24.5.2018 geltenden Fassung (BayDSG a. F.) gewesen war (vgl. LT-Drs. 15/3799, S. 4). Eine entsprechende Regelung findet sich heute in Art. 24 BayDSG.

Das Bundesverfassungsgericht hatte unter anderem ein Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg aufgehoben, das eine kommunale Videoüberwachung auf Grundlage von Art. 16 Abs. 1 (und Art. 17 Abs. 1) BayDSG a. F. als zulässig erachtet hatte. Diese Vorschriften sind dem heutigen Art. 4 Abs. 1 BayDSG vergleichbar; sie ließen bestimmte Verarbeitungen bereits dann zu, wenn sie zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der speichernden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich waren. Das Bundesverfassungsgericht führte in seinem Beschluss aus (BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007, 1 BvR 2368/06, BeckRS 2007, 22066, unter II. 3. b. bb. [1]):

„Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende Funktion zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates gewährleisten und dadurch auch die Freiheit der Bürger schützen soll […]. Dementsprechend soll der Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit sicherstellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner ermöglichen die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann […]. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden […].

Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und der Schwere des Eingriffs. Diese ergeben sich aus der Art der vorgesehenen Maßnahme und der von ihr für den Betroffenen ausgehenden Wirkungen.“

Da das Bundesverfassungsgericht die Videoüberwachung eines öffentlichen Platzes als eingriffsintensiv ansah, war nach diesen Grundsätzen eine Verarbeitungsbefugnis mit normenklar steuernden und begrenzenden Handlungsmaßstäben nötig; Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 BayDSG a. F. konnten diese „Qualitätsstufe“ nicht erreichen. Dafür fehlten insbesondere Normmerkmale, die eine Videoüberwachung an konkrete Anlässe binden und auf einen bestimmten Zweck ausrichten könnten.

Diese Rechtsprechung übertrug der Bayer. Verwaltungsgerichtshof – auf Grund der Strukturverwandtschaft mit Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 BayDSG a. F. überzeugend – auf Art. 4 Abs. 1 BayDSG (BayVGH, Beschl. v. 15.2.2024, 4 CE 23.2267, BeckRS 2024, 2968, Rn. 25). Wenngleich die Befliegung mit einer Fotodrohne – anders als im Fall der Videoüberwachung – weder eine kontinuierliche Dokumentation noch einen dauerhaften Überwachungsdruck bewirkt, bewertete der Bayer. Verwaltungsgerichtshof den mit ihr verbundenen Grundrechtseingriff als gravierend: Maßgeblich war dabei insbesondere, dass – zumal zu einem für betroffene Personen nicht „planbaren“ Zeitpunkt – Einblicke in Privatbereiche genommen werden, die Auflösung der Aufnahmen eine hohe Detailgenauigkeit ermöglicht und die Maßnahme tatsächlich auch nicht auf die Beitragsschuldner beschränkt werden kann (BayVGH, Beschl. v. 15.2.2024, 4 CE 23.2267, BeckRS 2024, 2968, Rn. 27). Vor diesem Hintergrund war es folgerichtig, Art. 4 Abs. 1 BayDSG als eine für die konkrete Maßnahme nicht ausreichend normenklare Befugnis anzusehen. Der „Vorwurf“ von Verfassungswidrigkeit ist damit nicht verbunden: Art. 4 Abs. 1 BayDSG ist nur eben eine Norm, die in Anbetracht ihrer vergleichsweise geringen „Begrenzungsleistung“ nicht zur Legitimation einigermaßen erheblicher Eingriffe, hier also des abgabenrechtlich motivierten Einsatzes von Fotodrohnen taugt.

3. Fazit

Ein Schluss sollte aus der Entscheidung des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs aber nicht gezogen werden: Dass „der Datenschutz“ wieder einmal den sinnvollen Einsatz moderner Technik verhindert. Das Datenschutzrecht fordert, dass das Interesse der Bürger Respekt erfährt, selbst über den Grad der Einsehbarkeit des eigenen Grundstücks zu bestimmen. Dieses Interesse ist durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt. Die gemeindliche Drohnenbefliegung braucht – wie die meisten anderen Formen hoheitlicher Bilddokumentation auch – eine normenklare, eingriffsspezifisch gefasste Befugnis. Eine solche Befugnis könnte der Gesetzgeber schaffen, wenn er eine solche Maßnahme ermöglichen möchte. Drei Punkte sollten dann insbesondere beachtet werden:

• Die Befliegung mit einer Fotodrohe ist wegen der Eingriffsintensität nicht das Mittel der ersten Wahl. Sie sollte nur zugelassen werden, wenn eine Kommune nicht anders an die benötigten Maße von Gebäuden kommen kann.

• Die Intensität des Grundrechtseingriffs ist zum einen maßgeblich durch die Detailgenauigkeit der Rohdaten verursacht. Eine „Entschärfung“ kann erreicht werden, wenn die Rohdaten nur zur Gewinnung der relevanten Gebäudemaße verwendet werden dürfen und dann vernichtet werden müssen. Allein der abgabenrechtliche Zweck, nicht etwa ein „mitverfolgtes“ Interesse an einer fotorealistischen Darstellung im örtlichen Geoinformationssystem, kann die benötige Auflösung rechtfertigen.

• Da die Intensität des Grundrechtseingriffs zum anderen auf einem „Überraschungsmoment“ beruht, sind auch Vorgaben zur Information der betroffenen Personen erforderlich – solche Informationen müssen insbesondere frühzeitig und so präzise geschuldet sein, dass sich Anwohner auf die Befliegung einstellen können.

Dr. Kai Engelbrecht
Mitautor Datenschutz in Bayern