Die Steuer-ID als behördenübergreifend verwendbare Personenkennziffer

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Das Registermodernisierungsgesetz (RegMoG) vom 28. März 2021 wird in den nächsten Jahren dazu führen, dass die Steueridentifikationsnummer (korrekt: Identifikationsnummer gemäß § 139b Abgabenordnung – AO) die Funktion eines allgemeinen Personenkennzeichens übernimmt. Dies bedeutet eine Zäsur für die in Deutschland traditionell kritische Haltung gegenüber solchen Personenkennzeichen. Sie ist durch die Ausführungen des Volkszählungsurteils von 1983 zu dieser Frage geprägt. Eine wichtige Rolle spielt bei der Neuregelung Art. 87 DSGVO, der Regelungen für die „Verarbeitung der nationalen Kennziffer“ enthält.

1. Was sind die Bestandteile des Registermodernisierungsgesetzes?

Registermodernisierungsgesetz (RegMoG) ist die offizielle Kurzbezeichnung für das „Gesetz zur Einführung und Verwendung einer Identifikationsnummer in der öffentlichen Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze“. Es wurde am 28. März 2021 veröffentlicht (BGBl. I, S. 591) und ändert in seinen Artikeln 2 bis 20c insgesamt 22 Gesetze. Dazu gehören unter anderem die Abgabenordnung (AO), das Bundesmeldegesetz (BMG), das Passgesetz (PassG) und das Personalausweisgesetz (PAuswG), um nur einige besonders wichtige Beispiele zu nennen. Art. 1 des Gesetzes enthält das völlig neue „Identifikationsnummerngesetz“ (IDNrG). Art. 22 des Gesetzes enthält eine komplexe Vorschrift über das gestufte Inkrafttreten der einzelnen Teile des RegMoG.

2. Welchen Zweck verfolgt das Registermodernisierungsgesetz?

Die Kurzbezeichnung „Registermodernisierungsgesetz“ legt nahe, dass es dem Gesetz um die Modernisierung interner Verwaltungsabläufe im Zusammenhang mit unterschiedlichen Registern geht. Dieser Eindruck ist nicht falsch, greift aber zu kurz. Welche Ziele das Gesetz insgesamt verfolgt, ist aus § 1 IDNrG zu erschließen. Er beschreibt, was die Einführung einer Identifikationsnummer bewirken soll. Danach geht es darum,

  • „Daten einer natürlichen Person in einem Verwaltungsverfahren eindeutig zuzuordnen,

  • die Datenqualität der zu einer natürlichen Person gespeicherten Daten zu verbessern sowie

  • die erneute Beibringung von bei öffentlichen Stellen bereits vorhandenen Daten durch die betroffene Person zu verringern“.

Im Ergebnis sollen bereits vorhandene Register somit leichter nutzen zu sein und eine bessere Qualität der in ihnen enthaltenen Daten bieten. Zugleich soll die Mehrfacherhebung identischer Daten möglichst vermieden werden. Neue Register schafft das RegMoG nicht.

3. Was ist die „Identifikationsnummer“?

§ 1 IDNrG definiert als „Identifikationsnummer“ die bereits jetzt existierende Identifikationsnummer gemäß § 139b AO. Sie wird im allgemeinen Sprachgebrauch meist als „Steueridentifikationsnummer“ (abgekürzt: SteuerID) bezeichnet und findet sich mit der Abkürzung „IdNr.“als elfstellige Zahlenkombination auf jedem Einkommenssteuerbescheid. Es wird also keine neue, zusätzliche Identifikationsnummer geschaffen. Vielmehr geht es darum, die bereits vorhandene Identifikationsnummer gemäß § 139b AO künftig auch außerhalb des steuerlichen Bereichs zu nutzen. Bisher ist ihre Verwendung so gut wie ausschließlich auf steuerliche Zwecke im engeren Sinn beschränkt (siehe zu den Details § 139b Absätze 2 und 5 AO).

4. Warum eignet sich die Identifikationsnummer gemäß § 139b AO als allgemeine Identifikationsnummer?

Jede in Deutschland wohnhafte Person verfügt über eine Identifikationsnummer gemäß § 139b AO. Sie wird ihr unmittelbar nach der Geburt oder – bei einem Zuzug aus dem Ausland – unmittelbar nach der erstmaligen Anmeldung bei einem Einwohnermeldeamt zugeteilt. Dies erfolgt durch das Bundeszentralamt für Steuern auf der Basis von Daten, welche die Meldebehörden an das Bundeszentralamt für Steuern übermitteln (§ 139b Absätze 6 und 7 AO).

Durch diese Nummer ist jede Person eindeutig identifiziert. Denn jede natürliche Person erhält lediglich eine einzige derartige Nummer. Und jede Identifikationsnummer wird nur einmal vergeben (§ 139b Abs. 1 AO).

Der Zugriff auf diese Nummer ist rein ablauftechnisch über die Melderegister leicht möglich. Dort ist sie bereits jetzt in jedem Einwohnerdatensatz enthalten (siehe § 3 Abs. 2 Nr. 3 BMG). Alle Melderegister werden seit Jahren rein elektronisch geführt.

5. Wie wird die Identifikationsnummer gemäß § 139b AO als allgemeine Identifikationsnummer verwendet?

Dies geschieht, indem sie in insgesamt 51 Registern als zusätzliches „Ordnungsmerkmal“ eingefügt wird (§ 1 IDNrG in Verbindung mit der Anlage zu dieser Regelung). Damit übernimmt sie die Rolle eines registerübergreifenden Ordnungsmerkmals, das in verschiedenen Typen von Registern genutzt wird. Dies ist eine Besonderheit gegenüber Ordnungsmerkmalen, die nur innerhalb eines Registertyps genutzt werden. Sie bleiben – soweit für den jeweiligen Registertyp gesetzlich vorgesehen - auch künftig bestehen, da die Identifikationsnummer ausdrücklich ein „zusätzliches“ Ordnungsmerkmal darstellt.

Ein Beispiel für nicht registerübergreifende Ordnungsmerkmale sind die Ordnungsmerkmale, die in den Melderegistern Verwendung finden. Sie sind in § 4 BMG geregelt. Gebildet werden sie aus den in § 3 Abs. 1 Nr. 6 BMG (Geburtsdatum und Geburtsort sowie bei Geburt im Ausland auch den Staat) und in § 3 Abs.1 Nr. 7 BMG (Geschlecht) enthaltenen Daten (so § 4 Abs. 1 Satz 2 BMG). Sie dienen dem rein internen Zweck der Meldebehörden, die Melderegister zu führen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BMG). Bei Datenübermittlungen dürfen sie ausdrücklich nur an öffentliche Stellen und öffentlich-rechtliche Religionsgesellschaften mit übermittelt werden (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BMG). Eine Übermittlung an nicht-öffentliche Stellen ist damit untersagt. Selbst berechtigte Empfänger von Daten dürfen die Ordnungsmerkmale nur im Verkehr mit der jeweiligen Meldebehörde verarbeiten; eine Weiterübermittlung durch sie an andere Stellen ist generell unzulässig (§ 4 Abs. 3 Satz 2 BMG).

Ein registerübergreifendes Ordnungsmerkmal darf dagegen für alle Zwecke Verwendung finden, die gesetzlich vorgesehen sind. Diese Zwecke sind für die neue Identifikationsnummer in § 5 IDNrG gesetzlich fixiert. Zu den ihnen gehört insbesondere die Zuordnung von Datensätzen zu einer Person und der Abgleich von Datensätzen derselben natürlichen Person in verschiedenen Registern untereinander.

Obwohl in den Melderegistern die Identifikationsnummer gemäß § 139b AO bereits jetzt zu den dort gespeicherten Daten gehört, macht es deshalb Sinn, dass die Melderegister in der Anlage zu § 1 IDNrG bei den Registern aufgeführt sind, in denen die Identifikationsnummer künftig als zusätzliches Ordnungsmerkmal aufzunehmen ist. Bisher gehört sie in den Melderegistern lediglich zu den dort gespeicherten inhaltlichen Daten, wird aber nicht als Ordnungsmerkmal bei der Führung der Melderegister oder bei Datenübermittlungen aus den Melderegistern genutzt.

6. Welche Vorteile bringt die Verwendung einer allgemeinen Identifikationsnummer in einer großen Zahl von Registertypen?

Eine allgemeine Identifikationsnummer ermöglicht die problemlose Feststellung, ob sich Datensätze in verschiedenen Registern auf ein und dieselbe Person beziehen oder nicht. Daran kann sich die Feststellung abschließen, ob es in den verschiedenen Registern Abweichungen zwischen den Daten gibt, die zu der konkreten Person gespeichert sind. Sollte dies der Fall sein, können sie geklärt und die Daten in allen davon berührten Registern berichtigt werden.

Dies geschieht im Rahmen eines gesetzlich definierten Ablaufs zur Qualitätssicherung. Welche Behörde dabei die verbindliche Entscheidung über die Richtigkeit und die Änderung konkreter Daten trifft, ist dabei gesetzlich vorgegeben (§ 10 Abs. 3 IDNrG). Häufig, aber nicht immer, sind das die Einwohnermeldeämter. So entscheidet über die Änderung eines Datums hinsichtlich des Bestehens der deutschen Staatsangehörigkeit die zuständige Staatsangehörigkeitsbehörde (§ 10 Abs. 3 Nr. 2 IDNrG).

Im Ergebnis führt das Verfahren der Qualitätssicherung zu einer erhöhten inhaltlichen Qualität der einbezogenen Register und verringert Zahl und Umfang der Rückfragen durch Behörden bei den betroffenen Personen.

7. Ist die Verwendung einer allgemeinen Identifikationsnummer mit den Vorgaben des Datenschutzes vereinbar?

Hier ist zwischen der Frage zu unterscheiden, ob eine solche Identifikationsnummer generell zulässig ist und wenn ja, welche datenschutzrechtlichen Schranken bei ihrer Verwendung zu beachten sind.

7.1 Generelle Zulässigkeit einer allgemeinen Identifikationsnummer

Die Frage nach der generellen Zulässigkeit findet spezifisch in Deutschland hohe Aufmerksamkeit. Dies hängt damit zusammen, dass sich das Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil von 1983 ausgesprochen zurückhaltend zur Zulässigkeit von Personen Kennzeichen geäußert hat. Es hat dort ausgeführt, dass „die Einführung eines einheitlichen, für alle Register und Dateien geltenden Personenkennzeichens“ dann unzulässig wäre, wenn mit seiner Hilfe „eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit durch die Zusammenführung einzelner Lebensdaten und Personaldaten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen der Bürger“ möglich wäre (BVerfG, Urt. vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. Rn.118).

Gemessen an diesen Maßstäben könnte man gegen die jetzt festgelegte Verwendung einer ursprünglich nur für steuerliche Zwecke gedachte Identifikationsnummer auch in anderen Lebensbereichen möglicherweise verfassungsrechtliche Einwendungen erheben. Zwar ist die Zahl der einbezogenen Register begrenzt, aber doch relativ hoch. Es erscheint deshalb nicht völlig ausgeschlossen, dass eine Zusammenführung der darin enthaltenen Daten in gewissem Umfang Persönlichkeitsprofile ermöglichen würde. Dass einer solchen Zusammenführung im Einzelfall rechtliche Hürden entgegenstehen würden, würde an der prinzipiellen Möglichkeit von Persönlichkeitsprofilen nichts ändern.

Dabei ist jedoch zu bedenken, dass die DSGVO durch Art. 87 DSGVO („Verarbeitung der nationalen Kennziffer“) EU-weite Vorgaben für die Zulässigkeit von nationalen Kennziffern macht. Aus der Existenz dieser Regelung ist abzuleiten, dass die Verarbeitung von nationalen Kennziffern mit der DSGVO zu vereinbaren ist, sofern dabei die inhaltlichen Vorgaben der DSGVO für die Verarbeitung personenbezogener Daten beachtet werden. Vereinfacht gesagt: Art. 87 DSGVO erlaubt vom Grundsatz her die Verwendung allgemeiner Identifikationsnummern. Sollte die bisherige nationale Verfassungsrechtsprechung zur Zulässigkeit von Personenkennzeichen dem entgegenstehen, müsste sie demgegenüber zurücktreten, da auch Sekundärrecht der EU, wie etwa die DSGVO, den Vorrang vor nationalem Recht einschließlich des nationalen Verfassungsrechts hat. Die rechtlichen Schranken des europäischen Verfassungsrechts (siehe vor allem Art. 8 Europäische Grundrechte-Charta / GRCh, Schutz personenbezogener Daten) bleiben dabei selbstverständlich bestehen. Aus ihnen lässt sich jedoch nichts ableiten, was die Zulässigkeit allgemeiner Identifikationsnummern grundsätzlich ausschließen würde.

7.2 Datenschutzrechtliche Schranken bei der Verwendung einer allgemeinen Identifikationsnummer

Die Aufnahme der Identifikationsnummer gemäß § 1 IDNrG als Ordnungsmerkmal in eine größere Zahl von Registern ändert nichts daran, dass die rechtlichen Schranken zwischen den Registern bestehen bleiben. Es entsteht dadurch weder ein „Superregister“ noch ein Registerverbund von miteinander verknüpften Registern, innerhalb dessen ein freier Datenaustausch erfolgen dürfte. § 8 Abs. 1 IDNrG bringt das deutlich zum Ausdruck: „Die datenschutzrechtliche Verantwortung des einzelnen Datenabrufs trägt die jeweilige abrufende Stelle.“ Die Protokollierungsregelungen für Datenübermittlungen unterstreichen dies: „Alle Datenübermittlungen zwischen öffentlichen Stellen unter Nutzung einer Identifikationsnummer nach diesem Gesetz sind durch die jeweiligen Stellen in einer Weise zu protokollieren, die die Kontrolle der Zulässigkeit von Datenabrufen technisch unterstützt.“ (§ 9 Abs. 1 Satz 1 IDNrG).

Diese Ausgestaltung ist durch den Grundsatz der Zweckbindung geboten. Er ergibt sich nicht nur aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. b DSGVO, sondern ist sogar auf der Ebene des europäischen Verfassungsrechts in Art. 8 Abs. 2 Satz 1 GRCh verankert.

Die Aufnahme einer Identifikationsnummer als Ordnungsmerkmal in ein Register tastet dessen rechtliche Eigenständigkeit nicht an und berührt nicht die Pflicht zur Beachtung der für dieses Register geltenden Vorschriften. So enthält etwa § 17 PassG eingehende Vorgaben für die Verwendung eines Passes beim Abruf personenbezogener Daten aus Dateien. Zwar sind die Passregister in Nr. 22 der Anlage zu § 1 IDNrG aufgeführt. Dies berechtigt aber nicht dazu, unter Berufung hierauf die Identifikationsnummer gemäß § 1 IDNrG dazu zu nutzen, Daten ohne Beachtung der Vorgaben des § 17 PassG abzurufen.

8. Was ist die Registermodernisierungsbehörde und welche Aufgaben hat sie?

§ 3 IDNrG legt fest, dass eine Registermodernisierungsbehörde eingerichtet wird. Dabei wird keine neue Behörde geschaffen. Die Aufgaben der Registermodernisierungsbehörde nimmt vielmehr das Bundesverwaltungsamt wahr (§ 3 Abs. 1 Satz 2 IDNrG). Es wird hierfür allerdings um 250 Bedienstete aufgestockt: „Für die Wahrnehmung der Aufgaben der Registermodernisierungsbehörde ergibt sich zudem sukzessiv ein Bedarf von insgesamt 250 Stellen (aufwachsend mit der Zahl der angeschlossenen Register bzw. öffentlichen Stellen: im Jahr 2021 90 Stellen, im Jahr 2022 140 Stellen, im Jahr 2023 180 Stellen, im Jahr 2024 225 Stellen und im Jahr 2025 250 Stellen).“ (So der Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 19/24226 v. 11.11.2021, Seite 4).

Die Registermodernisierungsbehörde hat überwiegend koordinierende und steuernde Aufgaben, wie der Aufgabenkatalog des § 3 IDNrG zeigt. So obliegt es ihr beispielsweise, eine Übersicht über bestehende Register zu erstellen. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich um bundesrechtlich oder landesrechtlich geregelte Register handelt, da die Erstellung einer Übersicht nicht in die materielle Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern eingreift. Auf den Einzelfall bezogen wird die Register Modernisierungsbehörde beispielsweise tätig, indem sie die Identifikationsnummer an registerführende Stellen übermittelt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a IDNrG). Es gehört dagegen nicht zu den Aufgaben der Registermodernisierungsbehörde, in irgendeiner Art und Weise vorhandene Register zu neuen Registern zusammenzuführen.

9. Welcher zeitliche Ablauf ist vorgesehen?

Der vorgesehene zeitliche Ablauf zur Registermodernisierung erscheint wenig ehrgeizig. Die öffentlichen Stellen, welche die in der Anlage zu § 1 IDNrG aufgelisteten 51 Register führen, müssen in diesen Registern „bis spätestens zum Ablauf des fünften auf das Inkrafttreten dieses Gesetzes folgenden Kalenderjahres“ die Identifikationsnummer als zusätzliches Ordnungsmerkmal speichern (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 IDNrG). Da das Gesetz im Jahr 2021 verkündet wurde, ergibt sich daraus eine Speicherpflicht bis spätestens Ende 2026. Solange die Speicherung nicht in allen aufgelisteten Registern erfolgt ist, ist eine flächendeckende Umsetzung der Regelungen des Registermodernisierungsgesetzes rein ablauftechnisch nicht möglich.

Die beispiellos komplizierte Regelung über das Inkrafttreten der einzelnen Teile des Registermodernisierungsgesetzes (also des IDNrG als Art. 1 des Registermodernisierungsgesetzes und der Änderungen zahlreicher weiterer Gesetze durch die Art. 2 bis Art. 20c des Registermodernisierungsgesetzes) in Art 22 RegModG lohnt vor diesem Hintergrund keine ins Einzelne gehende Darstellung. Sie knüpft das Inkrafttreten der meisten Regelungen an die Veröffentlichung einer Mitteilung im Bundesgesetzblatt, in der das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat jeweils bekannt gibt, dass die technischen Voraussetzungen für den Betrieb gegeben sind.

Dies kann bei registerführenden Stellen (zur Definition dieses Begriffs siehe den Einleitungssatz von § 2 IDNrG) den Eindruck erwecken, dass sie zunächst einmal nichts tun müssen. Zumindest solange die Identifikationsnummer noch nicht als Ordnungsmerkmal im jeweiligen Register gespeichert ist, zieht ein Nichtstun auch tatsächlich keine Folgen nach sich. Und wer nicht zu den ersten registerführenden Stellen gehört, die die Identifikationsnummer in ihrem Register speichern, hat auch nicht mit den üblichen Schwierigkeiten zu kämpfen, die beim erstmaligen Einsatz neuer Verfahren und Verfahrensweisen üblich sind. Das Blatt dürfte sich allerdings schlagartig wenden, wenn zum Ablauf des Jahres 2026 die Speicherung der Identifikationsnummer als zusätzliches Ordnungsmerkmal nicht mehr länger hinausgeschoben werden kann. Dann müssen die registerführenden Stellen, die bis dahin untätig gewesen sein sollten, in kürzester Zeit Lösungen für etwa auftretende Schwierigkeiten finden.


Dr. Eugen Ehmann

Mitautor Datenschutz in Bayern

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