Der Verwaltungsakt im Beamtenrecht – Teil I: Außenwirkung

Liebe Leserinnen, liebe Leser,

nur gegen Maßnahmen des Dienstherrn, die Verwaltungsakte darstellen, steht dem Beamten der Anfechtungswiderspruch bzw. die Anfechtungsklage zu und nur bei diesen beiden förmlichen Rechtsbehelfen tritt nach § 80 Abs. 1 VwGO automatisch die aufschiebende Wirkung ein. Der Dienstherr kann in diesen Fällen seinen belastenden Verwaltungsakt aber nicht ohne Weiteres vollziehen. Er benötigt vielmehr eine besondere Anordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO und muss diese auch nach § 80 Abs. 3 VwGO besonders begründen. Eine Ausnahme besteht allerdings nach § 54 Abs. 4 BeamtStG und § 126 Abs. 4 BBG bei Abordnungen und Versetzungen: Hier entfällt die aufschiebende Wirkung von Anfechtungswiderspruch und Anfechtungsklage kraft Gesetzes. Will der Beamte seine neue Stelle nicht antreten, so muss er nach § 123 VwGO einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung stellen.

Im Zusammenhang mit dem Vorliegen eines Verwaltungsakts im Beamtenrecht ist zunächst die Frage, ob eine Maßnahme des Dienstherrn eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen besitzt, für das Beamtenrecht von besonderer Bedeutung. Diese Frage wird in dem hier vorliegenden Teil I behandelt.

Im Rahmen des Beamtenverhältnisses als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis sind dem Beamten besondere Dienstpflichten auferlegt, die über die allgemeinen Pflichten eines jeden Bürgers weit hinausgehen. Damit kann eine den Beamten belastende oder begünstigende Maßnahme des Dienstherrn sich entweder als eine Maßnahme darstellen, die ihn als Verwaltungsakt in seiner persönlichen Rechtsstellung (Grundverhältnis) gegenüber dem Dienstherrn betrifft oder sich (nur) auf seine Stellung als Amtsträger und Mitglied der Verwaltungsorganisation seines Dienstherrn bezieht (Betriebsverhältnis). Im ersten Fall ist von einer Außenwirkung und damit von einem Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG auszugehen, während es sich im zweiten Fall lediglich um eine innerbetriebliche Organisationsmaßnahme und um eine Konkretisierung der Gehorsamspflichten des Beamten durch eine interne Weisung ohne Verwaltungsaktqualität handelt.

• Außenwirkung besitzen beispielsweise solche Maßnahmen des Dienstherrn, wie die Ernennung und deren Rücknahme, Abordnung, Versetzung, Entlassung, Versetzung in den Ruhestand, Festsetzung des Besoldungsdienstalters, die Einbehaltung von Besoldungsteilen (ohne Aufrechnung), die Genehmigung oder Ablehnung von Anträgen auf Urlaub oder Teilzeitbeschäftigung, die Geltendmachung von Ansprüchen des Dienstherrn auf Schadensersatz wegen überzahlter Bezüge oder auf Ausbildungskostenerstattung durch einen Leistungsbescheid, die Aufforderung zur ärztlichen Untersuchung, die Anerkennung eines Dienstunfalls, die Zusage einer Umzugskostenvergütung oder die Erteilung einer Aussagegenehmigung usw..

• Keine Außenwirkung besitzen Beurteilungen, Umsetzungen, Organisationsmaßnahmen, Weisungen im innerdienstlichen Bereich etc.
  Stellt die Maßnahme eines Dienstherrn mangels Außenwirkung (oder mangels Regelung – siehe Teil II) keinen Verwaltungsakt dar, so erhält der Beamte seinen vorläufigen Rechtsschutz ausschließlich über den Weg der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO. Endgültigen Rechtsschutz erhält er dagegen über eine allgemeine Feststellungklage nach § 43 VwGO oder aber über eine allgemeine Leistungsklage gegen seinen Dienstherrn. Beide Klagearten setzen – in Abweichung vom sonstigen Verwaltungsrecht – nach § 126 Abs. 2 BBG bzw. § 54 Abs. 2 BeamtStG die ordnungsgemäße Durchführung eines Vorverfahrens (= Widerspruchverfahrens) voraus, wobei jedoch landesrechtliche Abweichungen möglich sind (so vgl. etwa Art. 15 AGVwGO in Bayern: „fakultatives Widerspruchsverfahren“).

Ihr

Dr. Maximilian Baßlsperger