Der Zweitpass – auch bei Weltreisen weiterhin eine klare Ausnahme!

Inhaltsverzeichnis

Der Zweitpass - auch bei Weltreisen weiterhin eine klare Ausnahme!

1. Wie lauten die Vorgaben für die Passbehörden für Zweitpässe?
2. Warum sind Zweitpässe grundsätzlich nicht erlaubt?
3. Wie ist die Rollenverteilung zwischen Antragstellern (Passbewerbern) und Passbehörden?
4. Was müssen Antragsteller (Passbewerber) in Bezug auf eine drohende Einreiseverweigerung darlegen und nachweisen?
5. Welche Bedeutung haben Reisewarnungen des Auswärtigen Amtes für die Ausstellung von Zweitpässen?
6. Warum sind Reisen zu touristischen Zwecken ein besonderer Punkt für den VGH?
7. Warum war im konkreten Fall von einer drohenden Einreiseverweigerung auszugehen?
8. Welche Folgen ergeben sich für die Praxis der Passbehörden?
9. Welche Nachweise muss ein Antragsteller (Passbewerber) für die Erforderlichkeit eines Zweitpasses erbringen?
10. Wie ist die Entscheidung des VGH insgesamt einzuschätzen?
11. Hier finden Sie die Urteile des VGH und der Vorinstanz

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1. Wie lauten die Vorgaben für die Passbehörden für Zweitpässe?

Ausgangspunkt ist die Regelung in § 1 Abs. 3 Passgesetz (PassG): „Niemand darf mehrere Pässe der Bundesrepublik Deutschland besitzen, sofern nicht ein berechtigtes Interesse an der Ausstellung mehrerer Pässe nachgewiesen wird.“ Wichtig dabei: Der Begriff „Pass“ umfasst sowohl den Reisepass als auch den vorläufigen Reisepass (siehe § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 PassG). Für vorläufige Reisepässe gelten also keine „weicheren“ Vorgaben.

Zentrales Kriterium dafür, ob jemand einen Zweitpass erhalten kann, ist das „berechtigte Interesse“. Das Passgesetz definiert diesen Begriff nicht. Das soll für Flexibilität im Einzelfall sorgen. Zugleich führt die fehlende Definition aber zu Unsicherheit darüber, wann im konkreten Fall ein berechtigtes Interesse vorliegt.

Die Passverwaltungsvorschrift (PassVwV) versucht, hier eine gewisse Hilfestellung zu geben. In ihr heißt es (Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV):

(1) „Jede antragstellende Person darf grundsätzlich nur ein Passdokument der Bundesrepublik Deutschland besitzen.

(2) Legt die antragstellende Person schlüssig, möglichst durch Vorlage von Unterlagen (bspw. Flugticket, Bestätigung durch Arbeitgeber, Briefwechsel mit Geschäftspartnern, Visabeschaffung, gültiger Besatzungsausweis des Luftfahrt-Bundesamtes, Firmenausweis eines Luftfahrtunternehmens, worin die antragstellende Person zweifelsfrei als Besatzungsmitglied oder „Crew“ bezeichnet wird) dar, dass ein berechtigtes Interesse an der Ausstellung eines zweiten Passes besteht, kann dieser Pass ausgestellt werden.

(3) Die Verpflichtung zum Nachweis des berechtigten Interesses obliegt der antragstellenden Person.

(4) Ein berechtigtes Interesse liegt in der Regel immer dann vor, wenn die antragstellende Person in einen Staat einreisen will, der Deutschen vermutlich die Einreise verweigert, weil aus dem Pass ersichtlich ist, dass sie sich in bestimmten anderen Staaten aufgehalten haben.

(5) Gleiches gilt auch für Mitglieder des zivilen Gefolges und bei Angehörigen gemäß Artikel III Absatz 3 des NATO-Truppenstatuts, deren Reisepass eine Statusbescheinigung enthält sowie für das fliegende Personal von Luftfahrtunternehmen und das seefahrende Personal von Seeschifffahrtsunternehmen.

(6) In Ausnahmefällen können auch weitere Pässe ausgestellt werden.

(7) Die bloße Möglichkeit, dass in Zukunft ein zweiter Pass benötigt wird oder benötigt werden könnte (beispielsweise Weltreisende ohne Unterlagen für konkrete Reisepläne), genügt allerdings nicht.“

Die Untergliederung in Absätze und Gliederungsziffern ist im Original nicht enthalten. Sie wurde hier eingefügt, um für eine bessere Übersichtlichkeit zu sorgen und um später zielgenau auf einzelne Punkte der Regelung verweisen zu können. Am Wortlaut selbst wurde nichts geändert.

Der VGH diskutiert in dem Urteil, das die Grundlage für diesen Newsletter bildet, fast durchgängig Fragen, die auch in der PassVwV angesprochen sind. Dennoch erwähnt er die PassVwV im Urteil nur sehr vereinzelt (so in Rn. 23 der Entscheidung dazu, dass konkrete Buchungsbelege für Reise vorgelegt werden müssen, vergleiche oben Punkt (7) von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV). Das überrascht etwas. Denn die PassVwV ist nicht irgendeine interne Verwaltungsvorschrift einer einzelnen Behörde. Vielmehr handelt es sich um eine „allgemeine Verwaltungsvorschrift“ im Sinn des Grundgesetzes (GG). Für solche „allgemeinen Verwaltungsvorschriften“ ist im GG vorgesehen, dass die Bundesregierung sie mit Zustimmung des Bundesrats in einem besonderen Verfahren erlässt (siehe Art. 84 Abs. 2 GG). Die PassVwV soll die bundeseinheitliche Anwendung des Passrechts sicherstellen. Sie ist für alle Passbehörden in Deutschland verbindlich.

Dies verleiht ihr verwaltungsintern eine hervorgehobene Bedeutung. Deshalb ist im Folgenden jeweils festgehalten, wenn eine vom VGH vertretene Rechtsauffassung mit der PassVwV übereinstimmt. Denn das ist für die Passbehörden wichtig. Dabei bleibt zu beachten: Der Inhalt von Verwaltungsvorschriften ist für Gerichte nicht verbindlich, auch nicht der Inhalt von allgemeinen Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 84 Abs. 2 GG. Gerichte sind vielmehr ausschließlich an Gesetz und Recht gebunden (Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG); Richter sind nur dem Gesetz unterworfen (richterliche Unabhängigkeit, Art. 97 Abs. 1 GG).

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2. Warum sind Zweitpässe grundsätzlich nicht erlaubt?

Das grundsätzliche Verbot von Zweitpässen ergibt sich unmittelbar und klar aus dem Wortlaut des Passgesetzes. Von daher ist keine besondere Begründung dafür nötig, warum das Gesetz dieses Verbot enthält. Dennoch ergibt es Sinn, sich darüber Gedanken zu machen. Denn der Grund für die Einführung dieses Verbots lässt möglicherweise Rückschlüsse darauf zu, wann ein berechtigtes Interesse seine Durchbrechung rechtfertigen kann.

Der VGH greift bei diesem Punkt auf die allgemein anerkannte Begründung zurück, dass die Gefahr des Missbrauchs von Pässen, etwa in Form der Weitergabe eines von mehreren vorhandenen Pässen an eine andere Person, vermieden werden soll (Rn.17). Diese Gefahr ist ausgesprochen real. Bei Grenzkontrollen ist es schon aus Gründen begrenzter Personalkapazitäten oft nicht möglich, jede einzelne Person individuell genau zu kontrollieren und einen sorgfältigen Abgleich zwischen der Person und dem Bild in dem Pass vorzunehmen, den sie vorlegt. In vielen Fällen muss ein kurzer Blick genügen. Nahezu alle, die schon eine Fernreise gemacht haben, werden dies schon erlebt haben.

Hinzu kommt ein weiterer Aspekt, den der VGH in seiner Entscheidung nicht anspricht. Ein Pass ist ein Personendokument von hervorgehobener Bedeutung. Es handelt sich um eine „öffentliche, internationale Anerkennung genießende staatliche Urkunde“. Inhalt dieser Urkunde ist „die völkerrechtlich verbindliche Erklärung des ausstellenden Staates, dass der Inhaber dieses Passes sein Staatsangehöriger ist.“ Außerdem ergibt sich aus ihr „die rechtsverbindliche Feststellung weiterer identitätsprägender Angaben, etwa den Namen des Passinhabers in lateinischer Schrift und arabischen Zahlen.“ Diese Zitate stammen aus einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die wenige Wochen nach der Entscheidung des VGH ergangen ist (BVerwG, Urt. v. 18.12.2025 – 1 C 27.24, Rn. 22; die Entscheidung erging zur Fortentwicklung des Stufenmodells zur Identitätsklärung im Einbürgerungsverfahren).

Zwar schließt die besondere Bedeutung eines Passes im internationalen Rechtsverkehr die Ausstellung von Zweitpässen nicht aus. Sie mahnt jedoch, dabei zurückhaltend zu verfahren. Ansonsten besteht die Gefahr, dass das Vertrauen des internationalen Rechtsverkehrs in die Zuverlässigkeit von Pässen leidet. Denn wenn für ein- und dieselbe Person mehrere Pässe ausgestellt werden, besteht immer auch die Gefahr, dass es dabei ungewollt zu inhaltlichen Abweichungen kommt, etwa zu unterschiedlichen Namensschreibweisen.

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3. Wie ist die Rollenverteilung zwischen Antragstellern (Passbewerbern) und Passbehörden?

Das Zweitpassverbot ist die Regel, die Ausstellung von mehreren Pässen die Ausnahme. „Aus diesem Regel-/Ausnahme-Verhältnis ergibt sich das Gebot, die Ausnahmevorschrift eng auszulegen.“ (Rn. 17). Damit wendet der VGH ein allgemein anerkanntes Auslegungskriterium für Rechtsvorschriften an. Eine Ausnahme darf nur zugebilligt werden, wenn es aus den dafür vom Gesetz vorgesehenen Gründen zwingend geboten ist. Ansonsten würde entgegen dem Willen des Gesetzgebers irgendwann die Ausnahme zur Regel.

Damit bestätigt der VGH die Sichtweise in Punkt (7) von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV: Die bloße Möglichkeit, dass in Zukunft ein zweiter Pass benötigt wird oder benötigt werden könnte, rechtfertigt nicht die Ausstellung eines Zweitpasses. Ganz ähnlich formuliert es der VGH: „Die prophylaktische [=vorsorgliche] Ausstellung eines zweiten Passes ist jedoch nicht zulässig.“ (Rn. 17 erster Absatz, etwa in der Mitte).

Daraus ergibt sich ein weiterer Aspekt, der für das Verhältnis zwischen einem Antragsteller (im Passgesetz in der Regel als „Passbewerber“ bezeichnet, siehe etwa § 6 Abs. 1 Satz 4 PassG) und der Passbehörde wichtig ist: Wer sich auf eine Ausnahme beruft, muss darlegen, dass er die Voraussetzungen hierfür erfüllt. Im Zweifelsfall muss er die Erfüllung der Voraussetzungen beweisen.

Dies sieht auch der VGH so. Er spricht vom „insoweit darlegungspflichtigen Antragsteller“ (Rn. 17 erster Absatz gegen Ende) und davon, der Kläger (= Antragsteller/Passbewerber) habe im konkreten Fall ein berechtigtes Interesse „nachgewiesen“ (Rn. 15, 18). Die PassVwV bringt es präzise auf den Punkt: „Die Verpflichtung zum Nachweis des berechtigten Interesses obliegt der antragstellenden Person.“ (Punkt (3) von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV).

Diese auf den ersten Blick eher rechtstechnischen Überlegungen sind von unmittelbarer praktischer Bedeutung im Alltag der Passbehörden. Immer wieder empören sich Antragsteller, wie die Passbehörde dazu komme, von ihnen die Darlegung persönlicher Verhältnisse zu verlangen. So gehe es keine Behörde etwas an, ob der Antragsteller eine umfangreiche Weltreise überhaupt finanzieren könne und ob ihm trotz Berufstätigkeit die dafür erforderliche Zeit zur Verfügung stehe. Und überhaupt möge die Behörde doch einmal im Gesetz die Rechtsgrundlage zeigen, die ihr solche Fragen erlaube.

Zwar gibt es im Passgesetz tatsächlich keine Vorschrift, wie sie etwa das Bundesmeldegesetz in Gestalt von § 25 BMG (Mitwirkungspflichten der meldepflichtigen Person) kennt. Von daher trifft einen Antragsteller/Passbewerber auch keine förmliche rechtliche Pflicht, Angaben der geschilderten Art zu machen und dafür Nachweise vorzulegen. Wenn er dies nicht tut, kann er allerdings auch nicht nachweisen, dass bei ihm ein berechtigtes Interesse für die Ausstellung eines Zweitpasses vorliegt. Und dann bleibt es eben bei der gesetzlichen Grundregel, dass ein Zweitpass nicht ausgestellt wird.

Wie weit die Darlegungspflicht eines Antragstellers/Passbewerbers geht, kommt in der Entscheidung des VGH deutlich zum Ausdruck. Demnach hat er die „Einzelheiten einer geplanten Reise“ darzulegen, und zwar „einschließlich der zeitlichen Planung und der Darlegung, dass sich der Antragsteller eine solche Reise finanziell leisten kann und diese mit seiner Lebenssituation, etwa seiner Berufstätigkeit, vereinbar ist“ (Rn. 17 Abs. 1 etwa in der Mitte).

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4. Was müssen Antragsteller (Passbewerber) in Bezug auf eine drohende Einreiseverweigerung darlegen und nachweisen?

Dreh- und Angelpunkt aller Überlegungen in konkreten Einzelfällen ist immer die gesetzliche Vorgabe, dass ein Zweitpass nur zulässig ist, wenn hierfür ein „berechtigtes Interesse“ vorliegt. Entgegen einer Meinung, die in der Praxis immer wieder einmal anzutreffen ist, räumt dies der Passbehörde rechtlich gesehen kein Ermessen ein. Vielmehr handelt es sich bei dem Begriff des „berechtigten Interesses“ unstreitig um einen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriff. Dies bedeutet, dass die Gerichte in vollem Umfang nachprüfen dürfen und müssen, ob die Passbehörde „richtig“ im Sinne von den gesetzlichen Vorgaben entsprechend entschieden hat. So sieht es auch der VGH (Rn. 17 im oberen Drittel des ersten Absatzes). Die PassVwV äußert sich dazu nicht. Zu gerichtlichen Verfahren trifft sie generell keine Aussagen.

Ein besonderer Streitpunkt hinsichtlich des „berechtigten Interesses“ ist immer wieder die Frage einer möglicherweise drohenden Einreiseverweigerung in einem Staat. Dabei geht es um folgendes:

Aus unterschiedlichen Gründen verweigern Staaten die Einreise von Personen, die sich schon einmal in bestimmten anderen Staaten aufgehalten haben. Es ist die souveräne Entscheidung des jeweiligen Staates, solche Vorgaben festzulegen. Er muss nicht begründen, warum er dies tut. Die praktische Bedeutung derartiger Regelungen ist erheblich, wie folgende Beispiele zeigen:

• Die USA verzichten zwar bei Personen mit ausschließlich deutscher Staatsangehörigkeit in der Regel darauf, die Beantragung eines Visums vor der Einreise in die USA zu fordern. Dieser Verzicht gilt jedoch nicht für Personen, die sich seit März 2011 privat oder geschäftlich im Iran, Irak, Nordkorea, Syrien oder Sudan oder in Libyen, Jemen oder Somalia aufgehalten haben (siehe Reisehinweise des Auswärtigen Amtes für die USA/Einreise/Visum). Solche Personen müssen ein Visum beantragen. Die US-Behörden entscheiden dann, ob sie ein Visum ausstellen oder auch nicht.

• Afghanistan, Iran, Kuwait, Libanon, Libyen, Syrien und Jemen verweigern Nicht-Israelis die Einreise, wenn diese nachweislich nach Israel gereist sind oder ihr Reisepass ein benutztes oder bisher noch ungenutztes israelisches Visum enthält. Darüber hinaus behalten sich diese Länder vor, Nicht-Israelis die Einreise auch zu verweigern, wenn ihr Reisepass einen ägyptischen oder jordanischen Grenzstempel enthält, der an einem Grenzübergang zu Israel ausgestellt wurde, da dies auf eine Reise nach Israel hindeuten würde (Quelle: Wikipedia, Stichwort „Israelischer Pass“, abgerufen am 21.02.2026).

• Im vorliegenden Fall war das von Bedeutung, weil der Antragsteller/Passbewerber eine Reiseroute plante, die so begann: Israel-Ägypten-Sudan-Iran-Pakistan …“ (Rn. 2), so dass für den Fall, dass aus seinem Reisepass eine Einreise nach Israel ersichtlich sein würde, mit einer Verweigerung der Einreise in den Iran zu rechnen war.

Eine derartige drohende Einreiseverweigerung gilt traditionell als „berechtigtes Interesse“ für die Ausstellung eines Zweitpasses, und zwar auch von der PassVwV (siehe Punkt (4) von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV). Der VGH formuliert dies so, der Gesetzgeber gewichte „das Interesse des Reisenden an seiner ungehinderten Einreise höher als das der betroffenen Staaten, über ihre Einreisemodalitäten zu bestimmen und diese zu vollziehen.“ (Rn. 17 erster Absatz, etwa in der Mitte).

5. Welche Bedeutung haben Reisewarnungen des Auswärtigen Amtes für die Ausstellung von Zweitpässen?

Die kurz gefasste Antwort lautet: überhaupt keine! Zwar erscheint es ohne weiteres denkbar, dass etwa der Iran die Einreise mithilfe eines Zweitpasses, der einen vorherigen Aufenthalt in Israel nicht erkennen lässt, schlicht als Erschleichung der Einreise mithilfe einer Lüge ansieht und dann so reagiert, wie er dies für angemessen hält. Insoweit haben jedoch weder Passbehörden noch Gerichte eine Fürsorgepflicht. Es ist Sache des Inhabers eines Zweitpasses, welche persönliche Risiken er eingeht.

Die Reisehinweise des Auswärtigen Amtes für den Iran (Stand: 21.02.2026, unverändert seit 21.01.2026) lassen über diese Risiken im Fall des Iran aktuell keinen Zweifel: „Vor Reisen nach Iran wird gewarnt. Deutsche Staatsangehörige werden aufgefordert, Iran zu verlassen. Es besteht die Gefahr willkürlicher Verhaftungen.“ Jedoch gilt, so der VGH: „Zwar veranlasst sie [nämlich die politische Instabilität im Nahen Osten] das Auswärtige Amt zu Reisewarnungen, macht die Reise des Klägers aber nicht objektiv unmöglich; ein zwingender Hinderungsgrund ergibt sich daraus nicht.“ (Rn. 22 erster Absatz gegen Ende).

6. Warum sind Reisen zu touristischen Zwecken ein besonderer Punkt für den VGH?

Der VGH hebt in seiner Entscheidung hervor, dass ein Zweitpass „auch im Fall einer Reise zu touristischen Zwecken“ in Betracht kommt (Rn. 17 erster Absatz, etwa in der Mitte). Dieser Aspekt ist ihm so wichtig, dass er dazu diesen amtlichen Leitsatz formuliert hat: „Ein berechtigtes Interesse an der Ausstellung eines Zweitpasses kann auch im Fall einer beabsichtigten Reise zu touristischen Zwecken bestehen.“ (amtlicher Leitsatz Nr. 1).

Anders ausgedrückt: Für die Frage, ob ein „berechtigtes Interesse“ an der Ausstellung eines Zweitpasses vorliegt, hat das Motiv einer Reise keine besondere Bedeutung. Dass ein Zweitpass auch für eine Reise aus touristischen Motiven denkbar ist, haben die Medien in ihrer Berichterstattung über das Urteil des VGH zum Teil sogar in Überschriften hervorgehoben.

Geht man lediglich von der Formulierung des § 1 Abs. 3 PassG aus, überrascht die starke Beachtung dieses Aspekts durch den VGH wie durch die Medien. Denn im Gesetz ist als Voraussetzung für einen Zweitpass nur ganz pauschal von einem „berechtigten Interesse“ die Rede. Irgendeinen Bezug zu beruflichen Zwecken stellt das Gesetz nicht her. Aus der Entscheidung des VGH geht auch nicht hervor, dass die Passbehörde im konkreten Fall die Möglichkeit eines „berechtigten Interesses“ bei einer Reise mit touristischem Hintergrund generell ausgeschlossen hätte. Dennoch gibt es in dieser Hinsicht in der Praxis tatsächlich immer wieder Diskussionen und Unsicherheiten. Das hat – was den Beteiligten in der Regel natürlich gar nicht bewusst ist – historische Hintergründe:

• Die geltende Fassung der PassVwV behandelt als wichtigste Fälle für das Vorliegen eines berechtigten Interesses an einen Zweitpass berufliche Gründe (siehe dazu die Beispiele in Punkt (2) von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV).

• Dies dürfte darauf beruhen, dass historisch gesehen ein Zweitpass ursprünglich nur aus beruflichen Gründen vorgesehen war. So heißt es im ältesten Vorgänger der jetzigen PassVwV, dass „Inhabern und Angestellten angesehener und einwandfreier Firmen bei nachgewiesenem Bedürfnis die Führung zweier Reisepässe gestattet werden kann.“ (siehe § 16 Abs. 2 Satz 2 Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Ausführung des Passgesetzes (APVV) vom 15.8.1952, Gemeinsames Ministerialblatt Nr. 18, S. 227).

• Reisen für touristische Zwecke schienen damals vermutlich keine Erwähnung in einer Verwaltungsvorschrift zu verdienen. Dabei ist zu bedenken, dass sich der heutige Massentourismus in Form von Fernreisen, für die ein Pass benötigt wird, erst viele Jahre später entwickelt hat. 1952 gab es ihn schlicht noch nicht.

• Diese früher einmal gültigen einschränkenden Vorgaben wirken in den Passbehörden teils bis heute „in den Köpfen“ nach. Das gilt vor allem, wenn kleinere Behörden nur ganz selten mit Anträgen für einen Zweitpass konfrontiert sind. Und auch bei den Beispielen, die Punkt (2) von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV nennt, färben die früher gültigen Vorgaben noch durch.

Einen sachlichen Grund das Vorliegen eines berechtigten Interesses für einen Zweitpass allein mit der Begründung abzulehnen, dass eine Reise touristischen Zwecken diene, lässt sich weder aus dem Gesetz noch aus der jetzt geltenden PassVwV ableiten. Insofern ist die Klarstellung des VGH zu diesem Punkt zu begrüßen. Es wäre keine Überraschung, wenn die PassVwV über kurz oder lang entsprechend ergänzt wird. Für die Passbehörden besteht jedoch keinerlei Anlass auf eine solche Ergänzung zu warten. Sie würde die Rechtslage nicht beeinflussen.

7. Warum war im konkreten Fall von einer drohenden Einreiseverweigerung auszugehen?

Hier kommt die scheinbar rein formale Frage ins Spiel, von welcher Sachlage der VGH bei seiner Entscheidung auszugehen hatte. Insofern bestehen rein theoretisch zwei Möglichkeiten:

• Möglichkeit 1: Das Gericht geht von der Sachlage aus, die zum Zeitpunkt der Entscheidung der Passbehörde bestand. Dann wäre im konkreten Fall zu fragen, ob die Passbehörde zu diesem Zeitpunkt die Ausstellung eines Zweitpasses zurecht verweigert hat oder nicht. Neue Entwicklungen, die sich danach ergeben haben, müsste das Gericht ausblenden.

• Möglichkeit 2: Das Gericht geht von der Sachlage aus, die zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung beim VGH bestand. Dann wäre im konkreten Fall zu fragen, ob die Passbehörde auf der Basis dieser Sachlage die Ausstellung eines Zweitpasses zurecht verweigert hat oder nicht.

Der Unterschied zwischen den beiden Möglichkeiten ist von erheblicher praktischer Bedeutung. Dies zeigt schon ein Blick auf den zeitlichen Verlauf. Die Ablehnung eines Zweitpasses erfolgte durch die Passbehörde mit Bescheid vom 22.3.2023 (Rn. 3). Die mündliche Verhandlung beim VGH fand dagegen erst am 23.10.2025 statt (Rn. 12).

In einem solchen Zeitraum von gut zweieinhalb Jahren kann sich einiges ereignen. So war es auch hier. Insbesondere hatte der Kläger in dieser Zeit mit seinem (ersten) Pass, den er schon besaß, Reisen zwischen Israel und Ägypten bzw. Jordanien unternommen. Dabei haben die israelischen Grenzkontrollbehörden an den israelisch-ägyptischen bzw. israelisch-jordanischen Grenzübergängen jeweils Einreisestempel in seinem Reisepass angebracht. Aus ihnen lässt sich eindeutig erkennen, dass er sich in Israel aufgehalten hat.

Damit war klar, dass er mit einer Verweigerung der Einreise in den Iran zu rechnen hatte, wenn er diesen (ersten) Pass vorlegen würde (Rn. 25 obere Hälfte). Jedenfalls an diesem wichtigen Baustein für die Bejahung eines „berechtigten Interesses“ an einem Zweitpass bestand somit kein Zweifel.

Damit kam es darauf an, von welchen der beiden oben geschilderten Möglichkeiten das Gericht auszugehen hatte:

• Bei Möglichkeit 1 (maßgeblicher Zeitpunkt: Sachlage zum Zeitpunkt der Entscheidung der Passbehörde) hätte es ausblenden müssen, dass dieser (erste) Pass inzwischen Aufenthalte in Israel belegt.

• Bei Möglichkeit 2 (maßgeblicher Zeitpunkt, Sachlage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung beim VGH) müsste das Gericht diesen Umstand dagegen in seine Entscheidung einbeziehen.

Welche der beiden Möglichkeiten rechtlich korrekt ist, entscheiden die Vorgaben des Verwaltungsprozessrechts in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Entscheidung darüber ist für ein Gericht, zumal für ein Gericht der zweiten Instanz für den VGH, so etwas wie ein juristisches Heimspiel. Entsprechend kurz fällt die Antwort aus: „Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist derjenige der mündlichen Verhandlung in der Berufungsinstanz [=VGH], weil es sich um das Bestehen eines Verpflichtungsanspruchs handelt.“ (Rn. 19).

Und „zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung“ (Rn. 14) beim VGH, also am 23.10.2025, wies der (erste) Pass des Klägers inzwischen Einreisestempel auf, aus denen ein Aufenthalt des Klägers in Israel eindeutig zu ersehen war (Rn. 25). Dass dies zum Zeitpunkt des Bescheides der Passbehörde, also am22.3.2023, noch nicht der Fall war, spielt keine Rolle.

Angesichts dessen kam es nicht mehr auf die Frage an, ob sich der Kläger die Einreisestempel bei seiner Einreise in Israel auf ein eigenes Einlegeblatt für den Pass hätte stempeln lassen können. Dieses Einlegeblatt hätte er dann später wieder aus seinem Pass herausnehmen können. Es ist allgemein bekannt, dass solche Einlageblätter bei Einreisen in Israel üblich sind (Rn. 25). Man kann sich aber natürlich den Einreisestempel auch in seinen Pass stempeln lassen. Den israelischen Behörden ist eines so recht wie das andere. Ist der Einreisestempel aber erst einmal im Pass, hilft die Diskussion darüber, dass auch ein Stempel auf einem Einlageblatt möglich gewesen wäre, nicht mehr weiter.

8. Welche Folgen ergeben sich für die Praxis der Passbehörden?

Dass es auf die Sachlage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ankommt, bedeutet für die Praxis der Passbehörden im Klartext: Selbst, wenn die Ablehnung eines Zweitpasses durch die Passbehörden zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung völlig korrekt war, kann die Klage des Antragstellers/Passbewerbers gegen den Ablehnungsbescheid trotzdem Erfolg haben. Das ist der Fall, wenn sich bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht als erste Instanz (soweit der Rechtsstreit dort endet) oder bis zur mündlichen Verhandlung vor dem VGH als zweiter Instanz (soweit der Rechtsstreit erst dort sein Ende findet) neue Entwicklungen ergeben, die die Ausstellung eines Zweitpasses rechtfertigen.

Kurz gefasste Aussagen wie „Hier hat die Passbehörde beim VGH den Prozess um einen Zweitpass verloren“ gehen deshalb am eigentlichen Thema vorbei. Im konkreten Fall gilt das ganz besonders. Darauf ist später noch bei der Frage einzugehen, ob der Kläger - was nach Auffassung des VGH erforderlich ist - seine Reisepläne hinreichend konkret dargelegt hat. Kurz vorweg dazu nur so viel: Aus einem Nebensatz im Urteil ergibt sich, dass dies jedenfalls bei der Behandlung des Falles vor dem Verwaltungsgericht in der ersten Instanz noch nicht so war. Der VGH führt nämlich aus, dies sei erst in der zweiten Instanz beim VGH und zwar „anders als vor dem Verwaltungsgericht“ der Fall gewesen (Rn. 24, einleitender Nebensatz). Weitere Details dazu siehe Frage 9.

Selbstverständlich müsste ein Antragsteller/Passbewerber bei neuen Entwicklungen der geschilderten Art nicht erst die Entscheidung des Gerichts abwarten. Genauso gut könnte er sich an die Passbehörde wenden, die neuen Entwicklungen darlegen und nachweisen und fragen, ob auf dieser neuen Basis die Ausstellung eines Zweitpasses in Betracht kommt. Verpflichtet ist ein Antragsteller/Passbewerber dazu allerdings nicht. Aus der Entscheidung ist auch nichts entnehmen, dass er das im konkreten Fall versucht hätte.

9. Welche Nachweise muss ein Antragsteller (Passbewerber) für die Erforderlichkeit eines Zweitpasses erbringen?

Eine drohende Einreiseverweigerung während einer Reise wird nur dann praktisch relevant, wenn die Reise auch wirklich durchgeführt wird. Ob damit realistischerweise zu rechnen ist, ist ein Aspekt, dem die Passbehörde bei der Prüfung des „berechtigten Interesses“ an einem Zweitpass nachgehen muss. Das hebt der VGH im zweiten amtlichen Leitsatz zu seiner Entscheidung deutlich hervor. Demnach ist als Indiz für das Vorliegen eines berechtigten Interesses „neben der Realisierbarkeit der konkret geplanten Reise … auch die Vorlage entsprechender Buchungsbelege“ von Bedeutung.

Dass dafür gerade bei einer angeblich geplanten Weltreise besonderer Anlass besteht, betont die PassVwV. Demnach reicht es nicht aus, wenn der Antragsteller/Passbewerber angeblich eine solche Reise plant, Unterlagen für konkrete Reisepläne jedoch nicht vorlegen kann (siehe Punkt 7 von Nr. 1.3.1 Abs. 1 PassVwV). Diese Sichtweise der PassVwV bestätigt der VGH, indem er vom Antragsteller/Passbewerber folgendes verlangt:

• Er muss nachvollziehbar darlegen, welchen Verlauf der Reise er plant. Dazu müssen zumindest die Länder genannt werden, die er nach derzeitiger Planung besuchen will und die Reihenfolge, in der dies geschehen soll. Das hatte der Kläger im konkreten Fall getan. Seine voraussichtliche Reiseroute sah so aus: Israel-Ägypten-Sudan-Iran-Pakistan-Indien-Sri Lanka-Bangladesch-Myanmar-Thailand-Laos-Vietnam-Kambodscha-Malaysia-Indonesien-Australien-Neuseeland-USA und Kanada (Rn.1, vom Kläger laut Rn. 22 so in der mündlichen Verhandlung beim VGH bestätigt).

• Er muss nachvollziehbar darlegen, dass die Reise nach seinen persönlichen Verhältnissen überhaupt zeitlich realisierbar ist. Damit tat sich der Kläger im konkreten Fall leicht. Er befindet sich nämlich im Ruhestand, ist deshalb zeitlich ungebunden und möchte nach seinen Angaben die Welt bereisen, solange er dazu gesundheitlich noch in der Lage ist (Rn. 22).

• Ferner muss er nachvollziehbar darlegen, dass er eine so umfangreiche Reise überhaupt finanzieren kann. Hierzu erklärte der Kläger, er habe seine Reisen schon bisher als „low budget“-Reisen durchgeführt. Deshalb sei auch die von ihm geplante Weltreise realisierbar, obwohl er über keine große Rente verfüge. Diese Darstellung hat der VGH so akzeptiert. Irgendwelche Belege über die Rentenhöhe oder dergleichen hat er nicht gefordert, sondern es ausreichen lassen, dass die Darstellung des Klägers nachvollziehbar und schlüssig war.

• Schließlich ist es Sache des Antragstellers/Passbewerbers, konkrete Buchungsbelege vorzulegen (Rn. 23). Dabei liegt es bei einer umfangreichen Weltreise in der Natur der Sache, dass die Transportmittel für die Reise im Vorhinein nicht „komplett durchgebucht“ werden können. Im konkreten Fall hat es das Gericht genügen lassen, dass der Antragsteller/Passbewerber Flugbuchungen für den 1./2. Februar 2026 von Deutschland über Varna (Bulgarien) nach Tel Aviv sowie für den 1./2. März 2026 von Deutschland über Istanbul nach Teheran vorgelegt hat. Hinzu kamen Unterkunftsbuchungen für Tel Aviv und Teheran (Rn. 11 sowie Rn. 24).

• Zum Thema der Reisebuchungen weist der VGH darauf hin, dass hier inzwischen Stornierungsmöglichkeiten häufig sind (Rn. 23). Konkrete Folgerungen zieht er daraus nicht. In der Praxis wird wohl nichts anderes übrigbleiben, als das hinzunehmen. Nur Buchungen ohne Stornierungsmöglichkeit als relevant anzuerkennen, wäre unverhältnismäßig und deutlich überzogen.

Hinsichtlich aller Punkte, die eben angesprochen wurden, ist der Antragsteller/Passbewerber darlegungspflichtig (Rn.18 erster Absatz, etwa in der Mitte sowie zweiter amtlicher Leitsatz des VGH). Siehe dazu ausführlich bereits Frage 3 zur Rollenverteilung zwischen dem Antragsteller/Passbewerber und der Passbehörde. Diese Darlegungen sind ihm zuzumuten, obwohl damit durchaus die Offenlegung persönlicher Verhältnisse verbunden ist.

10. Wie ist die Entscheidung des VGH insgesamt einzuschätzen?

Insgesamt liegt die Bedeutung der Entscheidung darin, dass sie in allen wichtigen Punkten die Vorgaben der PassVwV bestätigt. So betont sie insbesondere, dass „nach wie vor auch die Vorlage konkreter Buchungsbelege zu fordern“ ist, und zwar auch bei angeblich geplanten Weltreisen (Rn. 23). Das Verwaltungsgericht als erste Instanz hatte in diesem Punkt noch Aufweichungstendenzen erkennen lassen und gemeint, es erscheine „nicht zumutbar, den Kläger zu einer vorsorglichen Buchung zu verpflichten.“ Denn diese „widerspreche der Eigenart einer Weltreise, der eine gewisse Spontanität immanent sei und die Flexibilität erfordere.“ (Zitate aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts, so wiedergegeben im Urteil des VGH, Rn. 5 letztes Drittel).

Diesen Thesen hat der VGH klar widersprochen. Auf der Basis von Aussagen wie „Ich will spontan entscheiden, wohin ich jeweils weiterreise, deshalb kann ich im Vorhinein nichts buchen“ können auch Weltreisende weiterhin keinen Zweitpass erhalten.

Dass ein Zweitpass insbesondere bei einer sonst konkret drohenden Einreiseverweigerung auch für Reisen mit touristischer Zielsetzung in Betracht kommt, dürften die meisten Passbehörden schon bisher so gesehen haben.

11. Hier finden Sie die Urteile des VGH und der Vorinstanz

Das Urteil des VGH vom 23.10.2025 trägt das Aktenzeichen 5 B 25.884 und ist hier abrufbar.

Wenn in diesem Newsletter Randnummern ohne weitere Erläuterung angegeben werden, beziehen sie sich immer auf das Urteil des VGH in der eben genannten Fassung. Andere Veröffentlichungen des Urteils zählen die Randnummern oft anders.

Das Urteil des VGH erging im Rahmen einer Berufung gegen das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg. Dessen Urteil vom 17.10.2023 trägt das Aktenzeichen 1 K 23.498. Es ist hier abrufbar.

Dr. Eugen Ehmann