Passversagung, Passentziehung und ergänzende Maßnahmen

Ausgabe April 2024

Inhalt:

1. Was bedeutet der Begriff „Passversagung“?
2. Was bedeutet der Begriff „Passentziehung“?
3. Wie sieht die Grundstruktur der gesetzlichen Regelungen aus?
4. Was ist bei Passversagung und Passentziehung verschieden?
5. Welche Passversagungsgründe waren im Rückblick besonders relevant?
6. Wie will das Gesetz Straftaten pädophiler Täter im Ausland verhindern?
7. Wie sieht ein erster Beispielsfall für den neuen Passversagungsgrund aus?
8. Was hatte die Passbehörde im Einzelnen verfügt?
9. Was soll die Beschränkung des Geltungsbereichs des Personalausweises?
10. Warum wurde der Personalausweis nicht einfach ebenfalls entzogen?
11. Wäre ein „Ersatz-Personalausweis“ denkbar gewesen?
12. Worauf beruhen die Entziehung und die Sicherstellung des Reisepasses?
13. Worauf beruht die Androhung unmittelbaren Zwangs?
14. Worum geht es bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung?
15. Wie entsteht die Begründung einer Passversagung/Passentziehung?
16. Welche Probleme gibt es bei der Zuständigkeit der Passbehörden?
17. Welche Empfehlungen ergeben sich daraus für die Passbehörden?
18. Wo ist die öfter angesprochene Gerichtsentscheidung zu finden?

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1. Was bedeutet der Begriff „Passversagung“?

Passversagung bedeutet, dass die Passbehörde die Ausstellung eines Passes aus bestimmten, im Gesetz vorgesehenen Gründen verweigert. Das soll verhindern, dass eine Person einen Pass in die Hand bekommt. Dies geschieht, obwohl der Antragsteller, also der „Passbewerber“, an sich alle Voraussetzungen für die Ausstellung eines Passes erfüllen würde. Die Passversagung hat also nichts damit zu tun, dass der Passbewerber etwa kein Deutscher wäre, es am notwendigen biometrischen Lichtbild fehlen würde oder zum Beispiel keine Geburtsurkunde vorgelegt wurde. Vielmehr soll eine Passversagung bestimmte Gefahren abwehren, die vom Passbewerber ausgehen. Welche Gefahren das sind, ist im Passgesetz detailliert geregelt (siehe dazu Fragen 5 und 6!).

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2. Was bedeutet der Begriff „Passentziehung“?

Passentziehung bedeutet bildlich gesprochen, dass die Passbehörde einen vor kürzerer oder längerer Zeit bereits ausgehändigten Pass vom Passinhaber wieder zurückfordert. Ziel ist auch dabei die Abwehr von bestimmten Gefahren, die vom Passbewerber ausgehen. Es handelt sich um dieselben Gefahren, die eine Passversagung rechtfertigen würden (siehe dazu Fragen 5 und 6!). Eine Passversagung würde hier nicht mehr helfen, weil der Passinhaber ja bereits über einen Pass verfügt.

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3. Wie sieht die Grundstruktur der gesetzlichen Regelungen aus?

Ausgangspunkt ist die umfangreiche Regelung zur Passversagung in § 7 Passgesetz (PassG). Sofern die dort detailliert geregelten Voraussetzungen vorliegen, muss die Passbehörde die Ausstellung eines Passes versagen. § 7 Abs. 1 PassG lässt daran keinen Zweifel, denn er beginnt mit den Worten „Der Pass ist zu versagen, wenn …“. Eine Passversagung unterbleibt nur dann, wenn sie im Einzelfall unverhältnismäßig wäre, weil auch mildere Mittel genügen, wie etwa die Beschränkung der Gültigkeit des Passes auf bestimmte Länder (siehe § 7 Abs. 2 PassG). Die Passbehörde muss von Amts wegen prüfen, ob ein Versagungsgrund vorliegt, wenn sie Anhaltspunkte dafür hat.

Die Regelung zur Passentziehung ist in § 8 PassG enthalten. Sie ist wesentlich kürzer, weil sie für die Gründe, die eine Passentziehung rechtfertigen können, schlicht auf die Regelung über die Passversagung in § 7 Abs. 1 PassG verweist: „Ein Pass … kann dem Inhaber entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die nach § 7 Abs. 1 die Passversagung rechtfertigen würden.“ Aus dem Wort „kann“ ist zu entnehmen, dass die Passentziehung eine Ermessensentscheidung der Passbehörde voraussetzt. Auch wenn eine Passversagung gerechtfertigt gewesen wäre, führt dies also nicht automatisch dazu, dass auch eine Passentziehung gerechtfertigt ist.

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4. Was ist bei Passversagung und Passentziehung verschieden?

Dieser Unterschied zwischen Passversagung und Passentziehung zeigt, dass die Aushändigung des Passes dem Passinhaber eine gewisse Rechtsposition verleiht. Sie kann ihm nicht ohne weiteres wieder genommen werden. Daraus folgt: Versäumt es die Passbehörde, einen Pass zu versagen, obwohl die Voraussetzungen für eine Passversagung vorlagen, kann sie das später nicht ohne weiteres wieder „einfach so“ durch eine Passentziehung korrigieren. Dies gebietet es, mögliche Passversagungsgründe stets von Anfang an sorgfältig zu prüfen.

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5. Welche Passversagungsgründe waren im Rückblick besonders relevant?

Der Katalog des § 7 Abs. 1 PassG listet die denkbaren Passversagungsgründe abschließend auf. Eine entsprechende Anwendung auf andere Konstellationen ist daher nicht möglich. Der Katalog besteht aus elf Ziffern. Manche Konstellationen kommen dabei häufiger vor als andere. Hierzu zwei typische Beispiele:

• Flucht vor drohender Strafverfolgung (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 PassG)

Ein Passinhaber hielt sich in Thailand auf. Er wusste, dass in Deutschland eine Staatsanwaltschaft wegen des Verdachts verschiedener Straftaten gegen ihn ermittelt. Ihm wird vorgeworfen, zusammen mit anderen einen Schaden von ungefähr 12 Millionen € verursacht zu haben. Bei einer Verurteilung droht ihm eine Freiheitsstrafe von bis zu zehn Jahren. Die deutsche Botschaft in Bangkok entzog ihm den Reisepass. Daraufhin schoben ihn die thailändischen Behörden nach Deutschland ab. Das Bundesverwaltungsgericht hielt die Passentziehung für rechtens.

Nach der Gesamtsituation sei von einem Willen des Passinhabers auszugehen, sich der Strafverfolgung in Deutschland zu entziehen („Entziehungswille“). Dies rechtfertige die Entziehung des Reisepasses gemäß § 8 PassG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 2 PassG, denn: „Versagung und Entziehung des Passes stellen auch ein Mittel dar, um einen Beschuldigten, der sich im Ausland aufhält, zur Rückkehr zu bewegen.“ So das Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.2.2015, Aktenzeichen 6 B 3.15. Das Zitat stammt aus Randnummer (Rn.) 9 dieses Urteils.

• Flucht vor steuerlichen Verpflichtungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG)

Ein Passinhaber war wegen Steuerdelikten rechtskräftig verurteilt worden. Dabei ging es um Steuerhinterziehung in 17 Fällen, versuchter Steuerhinterziehung in zwei Fällen sowie Beihilfe zur Steuerhinterziehung in 22 Fällen. Deshalb verhängte das zuständige Landgericht eine Gesamtfreiheitsstrafe von drei Jahren. Die Höhe der vom Passinhaber nicht bezahlten Steuerschulden betrug etwas über 530.000 €.

Das Verwaltungsgericht Berlin entschied, dass die Höhe dieser Steuerschulden schon für sich allein den Rückschluss auf einen „Steuerfluchtwillen“ zulässt. Es bestätigte deshalb die Entziehung des Reisepasses durch die zuständige Passbehörde (Entziehung gemäß § 8 PassG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG). Weitere Einzelheiten siehe Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 27.8.2014, Aktenzeichen 23 L 410.14.

Gelegentlich für die Praxis relevant ist auch der Passversagungsgrund des § 7 Abs. 1 Nr. 5 PassG (Wille, sich der gesetzlichen Unterhaltspflicht zu entziehen).

Auch Fälle, in denen eine Gefährdung der inneren oder äußeren Sicherheit oder sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland gegeben ist (Passversagungsgrund des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG), kommen ab und an vor. Auf dieser Grundlage wurde beispielsweise die Ausstellung eines Passes versagt, weil nach den Gesamtumständen davon auszugehen war, dass der Passbewerber in den Nahen Osten reisen wollte, um dort extremistische salafistische Gruppen zu unterstützen. Weitere Einzelheiten dazu siehe Verwaltungsgericht Ansbach, Urteil vom 12.7.2018, Aktenzeichen AN 5 K 16.01112.

6. Wie will das Gesetz Straftaten pädophiler Täter im Ausland verhindern?

Wenn ein Passinhaber ins Ausland reist, um dort Straftaten zu begehen, können dadurch erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet sein (Passversagungsgrund des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG). Bei welchen Arten von Straftaten dies der Fall ist, lässt sich allerdings nur schwer zuverlässig beantworten. Dazu ist der Begriff „erhebliche Belange“ zu unscharf. Dies war der Grund dafür, dass der Gesetzgeber im Oktober 2023 mit § 7 Abs. 1 Nr. 12 PassG einen neuen Passversagungsgrund geschaffen hat. Einzelheiten zum „Warum“ dieser neuen Regelung sind enthalten in Bundestags-Drucksache 20/6519 vom 24.04.2023, S. 35-37 (ab „Zu Buchstabe b“ auf S. 35 unten). Die Bundestags-Drucksache ist durch Eingabe der Drucksachennummer in Google oder einer anderen Suchmaschine abrufbar.

Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 12 PassG ist der Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber „im Ausland eine in den §§ 174, 176, 176a, 176b, 176c, 176d oder 182 des Strafgesetzbuches (StGB) beschriebene Handlung vornehmen wird.“ Diese Auflistung ist allenfalls für im Strafrecht erfahrene Juristen sofort verständlich. Wenn man sie „entschlüsselt“, indem man zum jeweiligen Paragrafen seine amtliche Überschrift aus dem Strafgesetzbuch hinzufügt, ergibt sich allerdings ein Kabinett des Schreckens. Die Auflistung bezieht sich auf folgende Straftatbestände des StGB:

• § 174 StGB Sexueller Missbrauch von Schutzbefohlenen
• § 176 StGB Sexueller Missbrauch von Kindern
• § 176a StGB Sexueller Missbrauch von Kindern ohne Körperkontakt mit dem Kind
• § 176b StGB Vorbereitung des sexuellen Missbrauchs von Kindern
• § 176c StGB Schwerer sexueller Missbrauch von Kindern
• § 176d StGB Sexueller Missbrauch von Kindern mit Todesfolge
• § 182 StGB Sexueller Missbrauch von Jugendlichen

Der neu geschaffene Passversagungsgrund soll pädophile Straftäter an der Ausreise hindern, damit sie sich in ihrem Zielland nicht an Kindern vergehen können. Dieser Passversagungsgrund dient also dem Kinderschutz. Dass das Treiben deutscher Straftäter im Ausland auch das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigen kann, spielt bei diesem Passversagungsgrund keine eigenständige Rolle.

7. Wie sieht ein erster Beispielsfall für den neuen Passversagungsgrund aus?

Soweit erkennbar, gibt es bisher erst einen gerichtlich entschiedenen Beispielsfall für den neuen Passversagungsgrund des § 7 Abs. 1 Nr. 12 PassG. Vor der Schilderung des Sachverhalts scheint folgende Warnung geboten: Obwohl sich das Gericht um möglichst sachliche und neutrale Formulierungen bemüht hat, ist die Lektüre des Sachverhalts teilweise nur schwer zu ertragen. Bitte stellen Sie sich darauf ein, bevor Sie weiterlesen!

Bei dem Fall geht es im Kern um die Entziehung eines Reisepasses und einige weitere Anordnungen, die bei Frage 8 im Detail dargestellt sind. Die Passbehörde stützte ihre Anordnungen dabei auf folgenden Sachverhalt:

Mit Urteil vom 29.11.2019 hatte das Landgericht Mannheim den Passinhaber zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von vier Jahren verurteilt. Er war mehrmals auf die Philippinen gereist und hatte dort Kinder sexuell missbraucht. Dabei fotografierte und filmte er seine Taten teils selbst, teils ließ er sie von anderen Personen aufnehmen. Eines der Mädchen, die der Passinhaber missbraucht hatte, wurde später im Anwesen von Mittätern des sexuellen Missbrauchs tot unter dem Küchenboden aufgefunden. Dass er mit dem Tod des Mädchens etwas zu tun hatte, konnte dem Verurteilten nicht nachgewiesen werden.

Belegt ist, dass er seinen Mittätern auf den Philippinen wiederholt von Deutschland aus Geld zukommen ließ. Kinderpornographie konsumierte der Passinhaber mindestens seit dem Jahr 2000. Damit war eine Reihe von Tatbeständen erfüllt, die der Passversagungsgrund des § 7 Abs. 1 Nr. 12 PassG nennt. Insbesondere ging es um den sexuellen Missbrauch von Kindern (§ 176 StGB).

Am 16.10.2023 wurde der Passinhaber aus der Haft entlassen. Dann ergab sich folgender Ablauf (siehe Rn. 3 und 26 der Gerichtsentscheidung):

• Am 26.10.2023 meldete er sich beim Einwohnermeldeamt in Mannheim nach Spanien ab.

• Am 13.11.2023 reiste er von Madrid über Amman/Jordanien nach Thailand.

• Dort verweigerten ihm die thailändischen Behörden am Flughafen die Einreise. Das Bundeskriminalamt hatte nämlich bei Interpol eine Warnmeldung hinterlegt.

• Die Fluggesellschaft veranlasste seinen Rücktransport über Amman zum Flughafen Frankfurt.

• Am 15.11.2023 vormittags gegen 9:00 Uhr erfuhr die Passbehörde in Mannheim über das Landeskriminalamt Baden-Württemberg und das Polizeipräsidium Mannheim, dass der Passinhaber am Nachmittag dieses Tages gegen 13:45 Uhr am Flughafen Frankfurt eintreffen werde.

• Als das am Nachmittag des 15.11.2023 tatsächlich geschah, erwartete ihn bereits die Bundespolizei.

• Die Bundespolizei händigte ihm eine Verfügung der Passbehörde in Mannheim vom selben Tag aus. Diese Verfügung enthielt unter anderem die Entziehung seines Reisepasses. Zu den Einzelheiten der Verfügung siehe sogleich Frage 8!

• Die Bundespolizei stellte seinen Reisepass umgehend sicher.

8. Was hatte die Passbehörde im Einzelnen verfügt?

Die einzelnen Anordnungen der Passbehörde können als Raster für das Vorgehen in ähnlichen Fällen dienen. Sie sollen deshalb bewusst im Detail geschildert werden (siehe dazu Rn 4 der Gerichtsentscheidung). Die Verfügung der Passbehörde besteht aus fünf Ziffern:

• Ziffer 1: Beschränkung des Geltungsbereichs des Personalausweises des Mannes auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland

• Ziffer 2: Entziehung des Reisepasses des Mannes

• Ziffer 3: Anordnung der sofortigen Sicherstellung des Reisepasses

• Ziffer 4: Androhung des unmittelbaren Zwangs in Form der Wegnahme des Reisepasses für den Fall, dass der Mann den Reisepass nicht freiwillig herausgeben würde

• Ziffer 5: Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entziehung des Reisepasses

9. Was soll die Beschränkung des Geltungsbereichs des Personalausweises?

Mit Ziffer 1 ihrer Verfügung beschränkte die Passbehörde den Geltungsbereich des Personalausweises des Mannes auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. Dies hat folgenden Hintergrund:

• Als gesetzliche Grundregel gilt: Ein Deutscher, der aus dem Geltungsbereich des Passgesetzes (also vereinfacht gesagt: aus der Bundesrepublik Deutschland) ausreisen möchte oder der dorthin einreisen will, muss einen gültigen Pass mit sich führen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 PassG). Die Überschrift von § 1 PassG bezeichnet dies zutreffend als „Passpflicht“.

• Alternativ genügt es, wenn die Person einen zugelassenen Passersatz mit sich führt (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 PassG).

• Als ein solcher Passersatz sind unter anderem der Personalausweis und der vorläufige Personalausweis zugelassen (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 Passverordnung – PassV; diese Regelung wurde auf der Grundlage von § 2 Abs. 1 PassG erlassen).

• Daraus folgt: Passversagung und Passentziehung laufen gegenüber Personen, die über einen gültigen Personalausweis verfügen, ins Leere. Denn solche Personen können ihre Passpflicht bei der Ausreise oder Einreise auch mit dem Personalausweis erfüllen.

• Aus diesem Grund sieht § 6 Abs. 7 Personalausweisgesetz (PAuswG) folgendes vor: „Unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 des Passgesetzes kann die zuständige Behörde im Einzelfall anordnen, dass der Ausweis nicht zum Verlassen Deutschlands berechtigt.“

• Diese Beschränkung wird im Personalausweis ausdrücklich vermerkt.

• Sie führt dazu, dass dem Inhaber des Personalausweises bei einer Grenzkontrolle die Ausreise in das Ausland untersagt wird (§ 10 Abs. 1 Satz 1 PassG). Die Einreise mit einem solchen Dokument bleibt dagegen weiterhin möglich.

Im Ergebnis verhindert die Beschränkung des Geltungsbereichs eines Personalausweises, dass die Wirkungen einer Passversagung oder Passentziehung mithilfe eines Personalausweises unterlaufen werden.

10. Warum wurde der Personalausweis nicht einfach ebenfalls entzogen?

Die Möglichkeit, einen Personalausweis oder einen vorläufigen Personalausweis zu versagen, also seine Ausstellung zu verweigern, ist durchaus gesetzlich vorgesehen (siehe § 6a Abs. 1 PAuswG). Allerdings ist diese Möglichkeit daran geknüpft, dass ein Passversagungsgrund gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG (Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland) vorliegt oder ein Passversagungsgrund gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 10 PassG (Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat gemäß § 89a StGB). Im vorliegenden Fall geht es aber um den Passversagungsgrund gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 12 PassG (siehe oben Fragen 6 und 7). Damit bestand diese Möglichkeit nicht.

Die Entziehung des Personalausweises, in dessen Besitz der Mann war, scheiterte an denselben Gründen (Einzelheiten siehe § 6a Abs. 2 PAuswG).

11. Wäre ein „Ersatz-Personalausweis“ denkbar gewesen?

Hätte der Personalausweis verweigert oder entzogen werden können, hätte die Personalausweisbehörde dem Mann einen „Ersatz-Personalausweis“ ausstellen müssen (§ 6a Abs. 3 PAuswG). Dies ist gesetzlich so festgelegt, damit der Betreffende mithilfe des Ersatz-Personalausweises seine Ausweispflicht gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 PAuswG erfüllen kann.

Wichtig: Anders als manche irrig meinen, geht es bei einem „Ersatz-Personalausweis“ also nicht um einen Ersatz für einen Personalausweis, der abhandengekommen ist. Der Ersatz-Personalausweis ist vielmehr neben dem Personalausweis und dem vorläufigen Personalausweis eine dritte Form des Ausweises, die gesetzlich vorgesehen ist (siehe dazu die Definition des Begriffs „Ausweis“ in § 2 Abs. 1 PAuswG). Deshalb ist es möglich, auch mit ihm die Ausweispflicht zu erfüllen. Dass das Gesetz von „Ausweispflicht“ spricht und nicht von „Personalausweispflicht“, hat also seinen guten Grund.

12. Worauf beruhen die Entziehung und die Sicherstellung des Reisepasses?

Mit Ziffer 2 ihrer Verfügung hat die Passbehörde dem Mann den Reisepass, der sich in seinem Besitz befand, entzogen. Mit Ziffer 3 ihrer Verfügung hat sie die sofortige Sicherstellung des Reisepasses angeordnet.

Rechtsgrundlage für Ziffer 2 ist § 8 PassG. Danach kann ein Pass dem Inhaber schon dann entzogen werden, wenn „Tatsachen bekannt werden, die nach § 7 Abs. 1 [PassG] die Passversagung rechtfertigen würden“. Umso mehr ist diese Rechtsgrundlage einschlägig, wenn – so wie im vorliegenden Fall – die Passversagung bereits ausgesprochen worden ist.

Rechtsgrundlage für Ziffer 3 ist § 13 Abs. 1 Nr. 2 PassG. Danach kann ein Pass sichergestellt werden, wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass gegen den Inhaber Passversagungsgründe nach § 7 Abs. 1 [PassG] vorliegen“. Auch diese Rechtsgrundlage ist erst recht erfüllt, wenn – so wie im vorliegenden Fall – die Passversagung bereits ausgesprochen worden ist.

Unter den Begriff „Pass“ fällt dabei außer dem Reisepass insbesondere auch der vorläufige Reisepass (siehe dazu die Definition des Begriffs „Pass“ in § 1 Abs. 2 Nr. 1 und 2 PassG).

Ohne Entziehung und Sicherstellung des Passes dürfte ihn der Passinhaber weiterhin behalten, obwohl ein Passversagungsgrund vorliegt. Die Passentziehung wäre dann eine Anordnung „ohne Zähne“, die nur auf dem Papier stünde. Den Passinhaber würde sie weiter nicht interessieren.

13. Worauf beruht die Androhung unmittelbaren Zwangs?

Mit Ziffer 4 ihrer Verfügung hat die Passbehörde dem Passinhaber angedroht, dass ihm der Reisepass zwangsweise weggenommen wird, wenn er ihn nicht freiwillig herausgibt. Es handelt sich hierbei also um die Ankündigung einer Vollstreckungsmaßnahme.

Das Passgesetz selbst enthält keine Regelungen für Vollstreckungsmaßnahmen. Hierfür ist der Bundesgesetzgeber, der das Passgesetz erlassen hat, nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes nicht zuständig. Insoweit muss sich die Passbehörde deshalb auf die einschlägigen Rechtsvorschriften des jeweiligen Bundeslandes stützen. Das waren in diesem Fall Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg. Die entsprechenden Regelungen sind je nach Bundesland in unterschiedlichen Gesetzen enthalten und weichen in (manchmal wichtigen!) Details auch voneinander ab. Aus diesem Grund werden sie hier nicht dargestellt.

Dringender Rat: Nehmen Sie diese Regelungen ausgesprochen ernst! Wenn Sie nicht über die nötigen Kenntnisse verfügen, ziehen Sie bitte im Ernstfall jemanden zu, der wirklich Bescheid weiß. Sonst kann die praktische Durchsetzung der Sicherstellung eines Passes an landesrechtlichen Besonderheiten scheitern.

14. Worum geht es bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung?

In Ziffer 5 ihrer Verfügung hat die Passbehörde angeordnet, dass die Entziehung des Reisepasses (siehe dazu oben Frage 12) sofort vollziehbar ist. Sie hat damit eine Rechtsfolge ausgesprochen, die sich eigentlich schon unmittelbar aus § 14 PassG ergibt. Danach haben ein Widerspruch und eine Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung, wenn sie sich gegen eine Passentziehung (§ 8 PassG) richten. Die Passbehörde hat dies in ihrer Verfügung vermutlich lediglich zur Klarstellung ausdrücklich nochmals ausgesprochen. Diese Vorgehensweise ist weithin üblich.

Um zu verstehen, was mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemeint ist, sind Kenntnisse aus dem Verwaltungsprozessrecht nötig. Zumindest kurz soll skizziert werden, um was es dabei geht:

• Gegen eine Passentziehung ist eine Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht möglich (Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

• Soweit dies im Recht des jeweiligen Bundeslandes vorgesehen ist, muss vor Erhebung einer solchen Klage ein Widerspruchsverfahren durchgeführt werden (§ 68 Abs. 1 VwGO).

• Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

• Dies bedeutet: Solange über den Widerspruch oder die Anfechtungsklage nicht entschieden worden ist, könnte die Passentziehung aufgrund der beschriebenen Regelungsmechanik nicht zwangsweise durchgesetzt werden.

• Um das zu verhindern, ordnet § 14 PassG ausdrücklich an, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Sicherstellung des Passes keine aufschiebende Wirkung haben.

15. Wie entsteht die Begründung einer Passversagung/Passentziehung?

Dass im konkreten Einzelfall ein gesetzlich vorgesehener Passversagungsgrund vorliegt, muss die Passbehörde im konkreten Einzelfall umfassend und nachvollziehbar begründen. Dies führt zu der Frage, wie eine Passbehörde überhaupt erfährt, dass ein Grund für eine Passversagung oder Passentziehung vorliegen könnte. Von sich aus kann sie dies in aller Regel nicht erkennen.

Der konkrete Fall zeigt in beeindruckender Weise, wie sehr eine Passbehörde in kritischen Situationen auf rasche und zuverlässige Informationen durch Polizeibehörden angewiesen ist. Das Geschehen im Zusammenhang mit der Wiedereinreise des pädophilen Straftäters spielte sich innerhalb einer recht kurzen Zeitspanne am Frankfurter Flughafen ab. Ausgesprochen wurde die Passentziehung von der Passbehörde in Mannheim. Von sich aus hätte diese Passbehörde niemals mitbekommen können, dass ein pädophiler Straftäter mit einem Reisepass, den sie ausgestellt hat, ausgereist war und von der Fluggesellschaft wieder nach Frankfurt zurückgebracht wird.

Davon erfuhr sie durch eine Mitteilung des Landeskriminalamts Baden-Württemberg, die ihr das Polizeipräsidium Mannheim zuleitete. Woher das Landeskriminalamt seine Informationen erhielt, ist nicht im Detail geschildert. Eine wesentliche Rolle spielte dabei jedoch ersichtlich ein Verbindungsbeamter der Bundespolizei in Amman/Jordanien (siehe Rn. 3 und 42 der Gerichtsentscheidung). Dass sich die Fluggesellschaft ausgesprochen kooperativ zeigte, darf vermutet werden. Der gesamte Informationsfluss spielte sich dabei innerhalb weniger Stunden ab.

Sehr schnell reagieren konnte die Passbehörde vermutlich auch deshalb, weil das Landeskriminalamt Baden-Württemberg bereits am 21.7.2023, also schon vor der Entlassung des Passinhabers aus der Haft, eine Risikobewertung erstellt hatte, in der es den Passinhaber als „Risikoproband mit einem herausragenden Risiko“ einstufte (siehe Rn. 11 und 33 der Gerichtsentscheidung). Diese Risikoeinschätzung lag der Passbehörde ebenso vor wie das Strafurteil des Landgerichts Mannheim vom 29.11.2019 (siehe Rn. 26 der Gerichtsentscheidung).

16. Welche Probleme gibt es bei der Zuständigkeit der Passbehörden?

Im vorliegenden Fall wohnte der Passinhaber nach seiner Haftentlassung am 16.10.2023 offensichtlich zunächst einige Tage in Mannheim. Einzelheiten hierzu schildert die Gerichtsentscheidung allerdings nicht. Jedenfalls meldete er sich am 26.10.2023 „nach Spanien“ ab. Offensichtlich nahm er also eine Abmeldung ins Ausland vor (Fall des § 17 Abs. 2 Satz 1 Bundesmeldegesetz-BMG). Ob er dabei eine Zuzugsanschrift in Spanien nannte (siehe § 3 Abs. 1 Nr. 12 letzter Halbsatz BMG) bleibt unklar. Dieser Punkt kann jedoch dahinstehen. Selbst wenn das nicht geschehen sein sollte, beeinträchtigt es die Gültigkeit der Abmeldung nicht.

Da der Passinhaber am 13.11.2023 von Madrid aus abflog, dürften die Angaben zur Abmeldung nach Spanien tatsächlich der Wahrheit entsprochen haben. Ausgehend davon hatte diese Abmeldung erhebliche Konsequenzen für die Frage, welche Passbehörde für die passbeschränkenden Maßnahmen, die ausgesprochen wurden, zuständig war:

• Solange sich der Passinhaber in Deutschland aufhielt, war für ihn die vom baden-württembergischen Landesrecht bestimmte Passbehörde zuständig (§ 19 Abs. 1 Satz 1 PassG), wobei sich die örtliche Zuständigkeit danach bestimmt, wo der Passinhaber mit alleiniger Wohnung oder Hauptwohnung gemeldet ist (§ 19 Abs. 3 Satz 1 PassG). Auf dieser Basis ergab sich zunächst die Zuständigkeit der Stadt Mannheim, allerdings nur bis zum Zeitpunkt der Abreise des Passinhabers nach Spanien.

• Ab dem Zeitpunkt, von dem an sich der Passinhaber in Spanien aufhielt, ging die Zuständigkeit an die dortige deutsche Auslandsvertretung über (§ 19 Abs. 2 PassG). Ausgehend davon hätte anstelle der Stadt Mannheim die deutsche Botschaft in Madrid tätig werden müssen, solange sich der Passinhaber in Spanien aufhielt. Möglich gewesen wäre dies in der verfügbaren kurzen Zeitspanne realistischerweise nicht, da dort die erforderlichen Informationen in keiner Weise vorlagen.

• Für den Zeitraum, in dem sich der Passinhaber am Flughafen in Frankfurt aufhielt, wäre eine Zuständigkeit der Passbehörde Frankfurt/Main gegeben gewesen (§ 19 Abs. 3 Satz 3 PassG).

Zwar sind diese Regelungen an sich klar und für „Alltagsfälle“ auch sachgerecht. Deshalb wäre es verfehlt, hier von einem Zuständigkeitschaos zu sprechen. Dennoch ist nicht zu übersehen, dass solche komplexen Regelungen Straftätern wie dem Passinhaber im vorliegenden Fall in die Hände spielen. Intelligente Straftäter versuchen erfahrungsgemäß, sich solche Situationen zu Nutze zu machen, etwa durch taktisch motivierte Abmeldungen und Ummeldungen.

Umso bedauerlicher ist es, dass der Gesetzgeber dies noch nicht zum Anlass genommen hat, im Passgesetz eine flexible Auffangzuständigkeit festzulegen, auf die in jedem Fall zurückgegriffen werden kann (Ansätze für Überlegungen hierzu siehe Rn. 25 der Gerichtsentscheidung).

Im vorliegenden Fall griff das Gericht zu einem vom Gesetz ausdrücklich vorgesehenen scheinbaren „Trick“, um die Frage der Zuständigkeit nicht vertiefen zu müssen. Es argumentierte dazu wie folgt (siehe Rn. 24 seiner Entscheidung):

• Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass im konkreten Fall die Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit der Passbehörde verletzt worden sind.

• Selbst wenn dies so gewesen sein sollte, kommt es darauf jedoch rein rechtlich nicht an.

• Die Verfügung der Passbehörde war in der Sache nämlich rechtlich korrekt.

• Für solche Fälle ordnet das Gesetz an, dass die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, obwohl offensichtlich ist, dass diese Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (§ 46 Verwaltungsverfahrensgesetz für Baden-Württemberg; die Verwaltungsverfahrensgesetze aller Bundesländer enthalten inhaltlich entsprechende Vorschriften).

• Damit ist es im Ergebnis gleichgültig, ob die Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit eingehalten wurden oder nicht.

17. Welche Empfehlungen ergeben sich daraus für die Passbehörden?

Für die Praxis der Passbehörden ergeben sich daraus folgende Empfehlungen:

• Selbstverständlich muss die örtliche Zuständigkeit der Passbehörde möglichst sorgfältig geprüft werden.

• Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass die in solchen Fällen regelmäßig sehr knappe Zeit, die zur Verfügung steht, mit dieser Prüfung verbraucht wird.

• Stattdessen sollte sogleich mit der Beschaffung des erforderlichen Materials für den Sachverhalt und mit der Formulierung des notwendigen Bescheids begonnen werden.

• Kommt die Zuständigkeit mehrerer Passbehörden in Betracht, sollten diese Behörden die vorliegenden Informationen sofort untereinander austauschen und unter Umständen sogar informell eine gewisse Arbeitsteilung bei den sachlich notwendigen Vorbereitungen für einen Bescheid vereinbaren.

• Welche Behörde dann den Bescheid förmlich erlässt, ist zunächst einmal zweitrangig. Wie der vorliegende Fall zeigt, wird ein sorgfältig begründeter und sachlich gebotener Bescheid vor Gericht auch dann „halten“, wenn die örtliche Zuständigkeit im Ergebnis nicht gegeben war.

18. Wo ist die öfter angesprochene Gerichtsentscheidung zu finden?

In diesem Newsletter ist an vielen Stellen folgender gerichtlicher Beschluss angesprochen: Verwaltungsgericht Karlsruhe, Beschluss vom 30.1.2024, Aktenzeichen: 1 K 30.01.2024. Der Beschluss ist durch Eingeben des Aktenzeichens bei Google oder einer anderen Suchmaschine leicht zu finden. Der Beschluss ist rechtskräftig.

Dr. Eugen Ehmann