Zur generellen Rechtswidrigkeit länderübergreifender Versetzungen gegen den Willen des Beamten

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Nach § 15 BeamtStG (Landes- und Kommunalbeamte) können Beamte entweder auf eigenen Antrag oder aus dienstlichen Gründen in den Bereich eines Dienstherrn eines anderen Landes oder des Bundes versetzt werden, wenn sie die erforderliche Befähigung besitzen. Werden Versetzungen gegen den Willen des Beamten vorgenommen, so sind solche personellen Maßnahmen generell rechtswidrig.

§ 15 BeamtStG betrifft insgesamt ausschließlich Versetzungen mit länderübergreifender Wirkung bzw. Versetzungen von einer Landesbehörde zu einer Bundesbehörde (vgl. § 13 BeamtStG.)1  Entsprechende landesinterne Maßnahmen werden durch das jeweilige Landesbeamtenrecht geregelt. Die folgenden Ausführungen betreffen ausschließlich Versetzungen im Sinne des § 15 BeamtStG. Sie gelten entsprechend für die dienstherrnübergreifende Versetzung von Bundesbeamten nach § 28 BBG.

Solche Versetzungen können nach dem Wortlaut der Vorschrift und dem (ursprünglichen) Willen des Gesetzgebers entweder

  • mit Willen des betroffenen Beamten auf seinen Antrag (Abs. 1) oder mit seiner Zustimmung (Abs.2), oder

  • gegen den Willen des Beamten aufgrund eines belastenden Verwaltungsakts vorgenommen werden.



1. Dienstliche Gründe

Soll eine länderübergreifende Versetzung gegen den Willen des betroffenen Beamten vorgenommen werden, so ist dafür zunächst nach § 15 Abs. 1 BeamtStG die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens „dienstlicher Gründe“ erforderlich. Dabei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der vollen Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliegt. Allerdings liegen dem Begriff personalpolitische und organisatorische Entscheidungen des Dienstherrn zugrunde, welche zwar nur einer eingeschränkten Überprüfung zugänglich sind2, die aber zumindest für das kontrollierende Gericht nachvollziehbar sein müssen.

Eine dienstherrnübergreifende Versetzung des Beamten ist gegen seinen Willen nur denkbar, wenn eine sinnvolle Verwendung des Beamten beim bisherigen Dienstherrn nicht mehr möglich erscheint. Bei einem erzwungenen Dienstherrnwechsel nach § 15 BeamtStG, bei welchem ein Wechsel des gesamten Rechtssystems indiziert ist, sind schon allein aus diesem Grunde besonders hohe Anforderungen an das Vorliegen „dienstlicher Gründe“ zu stellen.3 

Wie Summer4 zu Recht ausgeführt hat, ist bei einer Versetzung gegen den Willen des Beamten nach § 15 BeamtStG die Rechtssphäre des Beamten durch das bloße Vorliegen „dienstlicher Gründe“ in einem so gravierenden Ausmaß tangiert, dass die Norm in der gegenwärtigen Fassung verfassungswidrig ist. Die Gründe, die eine Versetzung ohne Zustimmung des Beamten rechtfertigen, müssten zu seinem Schutz wesentlich enger definiert („ultima ratio“) und in der Nähe eines Staatsnotstands verortet werden.


2. Statusrechtliche Bedenken

Bei länderübergreifenden Versetzungen ist ein Dienstherrnwechsel immanent. Versetzungen in einen anderen Rechtsbereich sind aber generell nur dann zulässig sind, wenn der Status des Beamten erhalten bleibt. Zum Status des Beamten gehören insbesondere

  • Besoldung,

  • Laufbahnzugehörigkeit und

  • Amtsbezeichnung.



a) Besoldung

§ 15 Abs. 2 BeamtStG macht die Versetzung ohne Zustimmung des Beamten neben dem Vorhandensein dienstlicher Gründe davon abhängig, dass das neue Amt im statusrechtlichen Sinne mit mindestens dem gleichen Grundgehalt verbunden ist, wie das bisherige Amt. Stellenzulagen gelten hierbei nicht als Bestandteile des Grundgehalts. Das Grundgehalt des Beamten, bestimmt sich gemäß § 19 Abs. 1 BBesG und dem entsprechenden Landesrecht nach der Besoldungsgruppe. Die Kompetenz für die gesetzliche Ausgestaltung der Besoldung unterliegt nach § 74 Abs. 1 Nr. 27 GG – wie die des Laufbahnrechts – den Ländern.5 Der Gesetzgeber stellt dabei – im Gegensatz zu § 28 BBG – nicht mehr auf das „Endgrundgehalt“ des Beamten ab, man wird aber nach dem auch den Beamten verfassungsrechtlich garantierten Bestandsschutz letztendlich den betragsmäßigen Vergleich der Bezüge beim alten und beim neuen Dienstherrn und damit das „Endgrundgehalt“ (ohne Stellenzulagen) als Maßstab heranziehen müssen.6

Minderungen des Gehalts können allenfalls generell durch ein Besoldungsgesetz, nicht aber durch einen einzelfallbezogenen Verwaltungsakt erfolgen. Man wird jedenfalls nicht davon ausgehen können, dass durch das Abstellen auf das Grundgehalt lediglich ein Bezug zur jeweiligen Besoldungsgruppe hergestellt werden muss.7 Das würde zum einen bedeuten, dass die Zustimmung eines Beamten nur dann erforderlich wäre, wenn der Beamte systemübergreifend in ein Amt mit einer niedrigeren Besoldungsgruppe (oder ohne die ihm bisher zustehende Amtszulage) versetzt werden würde. Zum andern wurde die Kompetenz zur gesetzlichen Regelung des Besoldungsrechts durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG vollinhaltlich auf die Länderebene übertragen. Das bedeutet aber auch, dass die Länder nicht gehalten sind, in Zukunft an dem bisher üblichen Besoldungsgruppensystem festzuhalten.

Die Besoldung der Beamten in Bund und Ländern hat sich mittlerweile eklatant – um bis zu 18 Prozent – auseinanderbewegt.  Nach dem Wortlaut ist die rechtssystemübergreifende Versetzung in ein Amt mit dem (zufällig) gleichen oder einem höheren Grundgehalt ohne Zustimmung und die Versetzung in ein Amt mit niedrigerem Grundgehalt also nur auf Antrag oder mit Zustimmung des Beamten möglich.


b) Laufbahnrechtliche Bedenken

Das Laufbahnrecht in Bund und Ländern entwickelte sich seit 2009 – wie die Besoldung – rasch und wesentlich auseinander.9 Während etwa der Bund (§ 17 BBG, § 6 BLV) oder Nordrhein-Westfalen (§ 7 LBG NRW) an den vier Laufbahngruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes festhalten, in Baden-Württemberg (§ 14 LBG BW) die drei herkömmlichen Laufbahngruppen des mittleren, gehobenen und des höheren Dienstes erhalten blieben und die sogenannten norddeutschen Küstenländer wenigstens noch zwei Laufbahngruppen kennen, haben Bayern und Rheinland-Pfalz eine Einteilung nach Laufbahngruppen – zumindest formal – abgeschafft.

Damit würde bei unterschiedlichen Laufbahnsystemen im Rahmen einer systemübergreifenden Versetzung sogar dann eine Statusveränderung vorliegen, wenn die Besoldung ausnahmsweise gleich bliebe oder der Beamte/die Beamtin durch einen rechtssystemübergreifenden Wechsel sogar finanziell besser gestellt wäre.

Dem neuen Dienstherrn steht allein die Befugnis zu, seine personalpolitischen Entscheidungen zu treffen. § 15 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG enthält keine ausdrückliche Regelung darüber, welche rechtlichen Gesichtspunkte für die Erklärung des Einverständnisses maßgebend sind. Bezüglich der ländergreifenden Versetzung wird die Anerkennung der Laufbahnbefähigung durch den aufnehmenden Dienstherrn in der Regel dann problemlos sein, wenn der aufzunehmende Beamte seine Laufbahnbefähigung „regulär“ erworben hat, das heißt durch Ableistung des Vorbereitungsdienstes und Bestehen der Laufbahnprüfung.

Die Anerkennung der Laufbahnbefähigung könnte jedoch dann zu Schwierigkeiten führen, wenn der aufzunehmende Beamte diese nicht „regulär“, sondern auf andere Weise erworben hat, z. B. mittels der Möglichkeit der modularen Qualifizierung.10 Wenn etwa ein Land für einen vertikalen Wechsel der Laufbahngruppe (Aufstieg) eine mit Anonymitätscharakter zu absolvierende Aufstiegs- bzw. Laufbahnprüfung verlangt (vgl. zum Beispiel: § 32 Abs. 2 LBG NRW), wäre es denkbar, dass dieses Land in Hinblick auf den Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG) eine modulare Qualifizierung, die u.a. auch durch verschiedene Fortbildungsmaßnahmen erworben werden kann, wohl zu Recht nicht als adäquate Befähigungsvoraussetzung anerkennt und einen „Regelaufstieg“ verlangt.

Werden für ein bestimmtes Amt juristische Kenntnisse bzw. eine juristische Ausbildung vorausgesetzt, so scheitert die Verwendung eines Beamten, der die Laufbahnbefähigung für den höheren Dienst im Wege des modularen Aufstiegs erlangt hat, schon an der erforderlichen Befähigung für eben dieses Amt.

Durch die Einführung der modularen Qualifizierung ergeben sich damit unter dem Aspekt des Gleichheitssatzes und des Leistungsgrundsatzes (Art. 33 Abs. 2 GG) also bei länderübergreifenden Versetzungen erneut erhebliche Bedenken.11


c) Amtsbezeichnung

Die Amtsbezeichnungen in den Überlappungsämtern haben sich etwa in Bayern wesentlich geändert. Wenn hier ein Beamter in der dritten Qualifikationsebene (gehobener Dienst) das Amt A 13 erreicht hat, so trägt er (bereits) die Amtsbezeichnung „Regierungsrat“ oder „Verwaltungsrat“. Da aber in anderen Ländern oder beim Bund diese Amtsbezeichnung nicht existiert und diese weiterhin „Oberamtsrat“ lautet, müsste eine Möglichkeit geschaffen werden, die diesem Beamten die Weiterführung seiner Amtsbezeichnung erlaubt. Dies müsste wiederum in den Besoldungsgesetzen bzw. in den Laufbahnvorschriften des aufnehmenden Landes oder des Bundes entsprechend vorgesehen sein.


3. Rechtsschutz

Ergeht trotz der Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlage des § 15 BeamtStG ein entsprechender belastender Verwaltungsakt, wird also eine länderübergreifende Versetzung gegen den Willen des Beamten vorgenommen, so kann sich der betroffene Beamte gegen diese Versetzung mit einem Anfechtungswiderspruch oder (falls dies nach dem jeweiligen Landesrecht zulässig ist) mit einer Anfechtungsklage zur Wehr setzen. Dabei ist zu bedenken, dass auch ein Verwaltungsakt, der aufgrund einer verfassungswidrigen Befugnisnorm erlassen wird, sehr wohl in Bestandskraft erwachsen kann. Beruht ein solcher Verwaltungsakt auf einem verfassungswidrigen Gesetz, so ist eine Ermessensentscheidung, die eine Rücknahme für die Vergangenheit wegen dessen Bestandskraft ablehnt, nach der Rechtsprechung grundsätzlich nicht zu beanstanden.12 Dem betroffenen Beamten ist außerdem zu raten, neben einem Anfechtungswiderspruch und/oder einer Anfechtungsklage sofort auch einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Herstellung der aufschiebenden Wirkung beim zuständigen Verwaltungsgericht einzulegen, weil nach § 54 Abs. 4 VwGO weder der Widerspruch, noch die Anfechtungsklage gegen eine länderübergreifende Versetzung eine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO besitzen.13

Alle genannten Rechtsbehelfe haben nach der hier vertretenen Auffassung schon wegen der Verfassungswidrigkeit einer rechtssystemübergreifenden Versetzung Erfolg.14


4. Fazit

Im Ergebnis kann festgestellt werden, dass eine rechtssystemübergreifende Versetzung nach § 15 BeamtStG gegen den Willen eines Beamten nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht vorgenommen werden kann. Die Vorschrift ist in dieser Beziehung sogar verfassungswidrig. Zum einen sind die Gründe, die eine Versetzung ohne Zustimmung des Beamten rechtfertigen, falsch definiert (oben 1.), zum anderen verstößt die Vorschrift gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil eine Norm, die aus sich selbst heraus nicht vollzogen werden kann (oben 2.), rechtsstaatlichen Grundsätzen widerspricht. Entsprechende Rechtsbehelfe des Beamten haben schon aus diesem Grund Erfolg.

Dr. Maximilian Baßlsperger



Gesetzliche Grundlagen

§ 15 BeamtStG:

(1) Beamtinnen und Beamte können auf Antrag oder aus dienstlichen Gründen in den Bereich eines Dienstherrn eines anderen Landes oder des Bundes in ein Amt einer Laufbahn versetzt werden, für die sie die Befähigung besitzen.

(2) 1Eine Versetzung bedarf der Zustimmung der Beamtin oder des Beamten. Abweichend von Satz 1 ist die Versetzung auch ohne Zustimmung zulässig, wenn das neue Amt mit mindestens demselben Grundgehalt verbunden ist wie das bisherige Amt. 2Stellenzulagen gelten hierbei nicht als Bestandteile des Grundgehalts.

(3) 1Die Versetzung wird von dem abgebenden im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt. 2Das Beamtenverhältnis wird mit dem neuen Dienstherrn fortgesetzt.


Die Problematik ist identisch, wenn ein Bundesbeamter gegen seinen Willen nach § 28 BBG in den Dienst einer Kommune oder einer anderen Landesbehörde versetzt werden soll, wobei das Bundesrecht sogar auf das „Endgrundgehalt“ und damit auf den summenmäßigen Vergleich (ohne Leistungsanteile und Stellenzulagen) abstellt. Deshalb sind auch Versetzungen vom Bund in den Landesbereich gegen den Willen des Beamten generell rechtswidrig.



§ 28 BBG Versetzung


(1) Eine Versetzung ist die auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes bei einer anderen Dienststelle bei demselben oder einem anderen Dienstherrn.

(2) Eine Versetzung ist auf Antrag der Beamtin oder des Beamten oder aus dienstlichen Gründen ohne ihre oder seine Zustimmung zulässig, wenn das Amt mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden ist wie das bisherige Amt, und die Tätigkeit aufgrund der Vorbildung oder Berufsausbildung zumutbar ist.

(3) 1Bei der Auflösung oder einer wesentlichen Änderung des Aufbaus oder der Aufgaben einer Behörde oder der Verschmelzung von Behörden können Beamtinnen und Beamte, deren Aufgabengebiet davon berührt wird, ohne ihre Zustimmung in ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt im Bereich desselben Dienstherrn versetzt werden, wenn eine dem bisherigen Amt entsprechende Verwendung nicht möglich ist. 2Das Endgrundgehalt muss mindestens dem des Amtes entsprechen, das die Beamtin oder der Beamte vor dem bisherigen Amt wahrgenommen hat. 3Beamtinnen und Beamte sind verpflichtet, an Qualifizierungsmaßnahmen zum Erwerb der Befähigung für eine andere Laufbahn teilzunehmen.

(4) Im Übrigen bedarf die Versetzung der Zustimmung der Beamtin oder des Beamten.

(5) 1Die Versetzung zu einem anderen Dienstherrn wird von dem abgebenden im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt. 2Das Einverständnis ist schriftlich zu erklären.



Zum Weiterlesen:

Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 15 BeamtStG, Rn. 1 ff.

v. Roetteken/Rothländer
, HBR IV, § 15 BeamtStG, Rn. 1 ff.



1 Für beide Alternativen wird im Folgenden die Terminologie „länderübergreifende Versetzung“ verwendet.
2 Plog/Wiedow, § 15 BeamtStG, Rn. 4.
3 Günther, RiA 2007, 97 /98; Kathke in Schütz/Maiwald, § 15 BeamtStG, Rn. 32.
4 Summer, ZBR 2008, 188ff; ders. in Weiß/Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, § 15 BeamtStG, Rn. 2 (199. AL).
5 Vgl. dazu insbesondere Ziekow, PersV 2008, 344 /348.
6 Burkholz in v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 15 BeamtStG, Rn. 35; a.A. Kathke in Schütz/Maiwald, § 15 BeamtStG.
7 So aber Kathke in Schütz/Maiwald, § 15 BeamtStG, Rn. 24.
8 Vgl. dazu: Becker/Tepke, ZBR 2014, S. 300 ff.; Lindner, ZBR 2014, S. 9 ff., Hilg, apf 2014, S. 249 und Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, § 1 Rn. 10 sowie Leppek, ZBR 2009, S. 325 ff.
9 Vgl. etwa Günther, ZBR 2010, S. 1/15; Schönrock, ZBR 2010, S. 222/226.
10 Hilg/Baßlsperger, ZBR 2015, S. 145 ff.
11 Lindner, ZBR 2013, S. 145 /153; Baßlsperger ZBR 2011, S. 217 ff.
12 Siehe etwa BVerwG v. 24.02.2011, Az.: 2 C 50/09, Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 58 = ZBR 2012, 35.
13 Vgl. dazu: Burkholz in v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 15 BeamtStG, Rn. 97.
14 Zu den Erfolgsaussichten siehe insbesondere Baßlsperger in Weiß/Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, § 54 BeamtStG, Rn. 155.

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