Die Klagebefugnis im Beamtenrecht

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09.05.2016

Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) dient als Zulässigkeitsvoraussetzung einer verwaltungsgerichtlichen Klage dazu, Popularklagen zu vermeiden und damit die Verwaltungsgerichte zu entlasten. Dabei ergeben sich im Beamtenrecht einige Besonderheiten.

Liebe Leserinnen, liebe Leser,

die Klagebefugnis ist eine Zulässigkeitsvoraussetzung der Anfechtungs- und Leistungsklage. Dabei wird in aller Regel § 42 Abs. 2 VwGO in analoger Anwendung als Rechtsgrundlage nicht nur für die beamtenrechtlichen Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen herangezogen, sondern auch für allgemeine Leistungsklagen¹.

Konsequenterweise wird deshalb davon ausgegangen, dass nach der Möglichkeitstheorie eine Klagebefugnis dann gegeben ist, wenn allein die Möglichkeit besteht, dass der Kläger in seinen Rechten verletzt ist. Die Möglichkeit der Rechtsverletzung ist dann ausgeschlossen, wenn die vom Kläger geltend gemachten Rechte offensichtlich und eindeutig nicht in Betracht kommen.² Die Frage, ob eine solche Verletzung tatsächlich eingetreten ist, stellt sich erst im Rahmen der Begründetheit seiner Klage. Hinsichtlich der Klagebefugnis kann zwischen der Anfechtungsklage und den Leistungsklagen unterschieden werden:

Bei Anfechtungsklagen ist die Klagebefugnis stets dann gegeben, wenn der Beamte Adressat eines belastenden Verwaltungsakts ist (Adressatentheorie). Einer näheren Erörterung bedarf es hier nicht, weil hier zumindest immer von der Rechtsverletzung des Art. 2 Abs. 1 GG (Handlungsfreiheit) ausgegangen werden muss.

Lesen Sie dazu:

Bei Leistungsklagen (Verpflichtungsklagen und allgemeine Leistungsklagen) sind für die Klagebefugnis des Beamten im Wesentlichen zwei Faktoren maßgeblich. Er muss zum einen geltend machen können, durch den Verwaltungsakt oder eine andere Maßnahme des Dienstherrn selbst betroffen zu sein, denn es gilt, Popularklagen zu verhindern. Zum anderen muss der Beamte im Rahmen der Klagebefugnis vorbringen können, dass er (möglicherweise) in seinem eigenen – subjektiven – Recht verletzt ist.

Hierbei ergeben sich mehrere Problemkreise, von denen einige im Folgenden erläutert werden sollen:

1. Weisungen:

Bei der allgemeinen Leistungsklage im Beamtenrecht ist deshalb zu berücksichtigen, dass bei sachlicher Weisung an einen Beamten, einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen, eine Klage mangels Klagebefugnis nicht zulässig ist, denn der Beamte ist auf sein Remonstrationsrecht nach § 36 BeamtStG beschränkt.

Bei einer rein sachbezogenen Weisung handelt es sich ausschließlich um die Konkretisierung der dem Beamten obliegenden Dienstleistungspflicht. Deshalb wird durch eine solche Maßnahme ein subjektives Recht des Beamten noch nicht einmal möglicherweise verletzt. Aus diesem Grunde entfällt der Rechtsschutz des Beamten nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht nur vor den Verwaltungsgerichten, sondern bereits im Vorverfahren. Eine Klage des Beamten gegen eine rein sachbezogene Weisung ist damit mangels Klagebefugnis als unzulässig zurückzuweisen.

2. Zustimmung zur Ernennung

Weiterhin ist nach der hier vertretenen Ansicht ein Leistungswiderspruch auf Zustimmung des LPA (oder einer anderen Behörde) zu einer Ernennung bereits mangels Widerspruchsbefugnis nicht zulässig. Hilg³ kommt zwar zum selben Ergebnis, begründet dies jedoch mit einem fehlenden allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis. Bei der Zustimmung des LPA handelt es sich lediglich um eine Maßnahme ohne eigenen Regelungscharakter und ohne Außenwirkung auf den Beamten, die lediglich der Ernennungsbehörde gegenüber erklärt wird. Durch die Versagung der Zustimmung des LPA wird der Beamte also nicht einmal „möglicherweise“ in seinen Rechten verletzt. Er kann sich also allenfalls gegen die Ablehnung der beantragten Ernennung, nicht aber gegen die Versagung der Zustimmung wenden.⁴

3. Versetzungen und Abordnungen

Anders verhält es sich dagegen im Vorfeld einer dienstherrnübergreifenden Versetzung (§ 15 BeamtStG/Art. 48 Abs. 1 Satz 2 BayBG bzw. entsprechendes Landesrecht) oder Abordnung (§ 14 BeamtStG/Art. 47 Abs. 3 BayBG bzw. entsprechendes Landesrecht). Hier besteht die Möglichkeit, dass der Beamte bereits durch die Verweigerung des Einvernehmens des anderen (neuen) Dienstherrn in seinen Rechten – etwa auf eine sachgerechte Auswahl unter mehreren Bewerbern – verletzt wird. Dem anderen (neuen) Dienstherrn obliegt unter Umständen bereits eine vorgreifende Fürsorgepflicht, die ihre Parallele in den Grundsätzen der culpa in contrahendo im Bürgerlichen Recht findet (vgl. §§ 241 Abs. 2, 311, 280 BGB). Deshalb muss in diesen Fällen schon vor Erlass der ablehnenden Entscheidung des eigenen Dienstherrn von einer Klagebefugnis des Beamten ausgegangen werden.

Ein weiteres Problem der Klagebefugnis besteht im Rahmen der sogenannten „Konkurrentenklage“. Dies wird im Beitrag mit dem Titel: „Klagebefugnis bei der Konkurrentenklage“ näher erläutert.

Ihr
Dr. Maximilian Baßlsperger

¹ Wittern/Baßlsperger, Rn. 526 m. w. N.
² BVerfGE 83, 182 / 196; BVerwGE 104, 115 / 118.
³ Hilg, apf 1997, 190/192
⁴ Wittern/Baßlsperger, Rn. 522.

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Baßlsperger in Weiß/Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, § 54 BeamtStG, Rn. 56 ff.