Der Ersatz-Personalausweis gehört zu den Dingen, die selten vorkommen. Wer in einer kleinen Personalausweisbehörde arbeitet, muss ein solches Dokument möglicherweise nie in seinem Berufsleben ausstellen. Auch die Wahrscheinlichkeit, dass dort jemand ein solches Dokument vorlegt, ist überschaubar. Umso größer pflegt der Schreck zu sein, wenn dies doch einmal geschieht. Spätestens dann sollte man einige Besonderheiten dieses Dokuments kennen.
- Aus welchen Anlässen wird ein Ersatz-Personalausweis ausgestellt?
- Womit hat ein Ersatz-Personalausweis nichts zu tun?
- Was war der Anlass für die Einführung des Ersatz-Personalausweises?
- Welcher Zusammenhang besteht zwischen Ersatz-Personalausweis und Ausweispflicht?
- Was ist bei einem Ersatz-Personalausweis anders als bei einem Personalausweis?
- Was ist zu beachten, wenn ein Ersatz-Personalausweis abläuft?
- Was ist zu beachten, wenn der Inhaber eines Ersatz-Personalausweises neu zuzieht?
- So sieht das Muster des Ersatz-Personalausweises aus
Der Ersatz-Personalausweis gehört zu den Dingen, die selten vorkommen. Wer in einer kleinen Personalausweisbehörde arbeitet, muss ein solches Dokument möglicherweise nie in seinem Berufsleben ausstellen. Auch die Wahrscheinlichkeit, dass dort jemand ein solches Dokument vorlegt, ist überschaubar. Umso größer pflegt der Schreck zu sein, wenn dies doch einmal geschieht. Spätestens dann sollte man einige Besonderheiten dieses Dokuments kennen.
Praxishandbuch Staatsangehörigkeitsrecht
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1. Aus welchen Anlässen wird ein Ersatz-Personalausweis ausgestellt?
Ein Ersatz-Personalausweis ist von Amts wegen auszustellen, wenn jemandem ein Personalausweis oder ein vorläufiger Personalausweis versagt worden ist oder wenn ihm diese Dokumente entzogen worden sind:
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Die Versagung eines Personalausweises bedeutet, dass jemand einen Personalausweis beantragt hat, dieser Antrag jedoch aus einem gesetzlich vorgesehenen „Versagungsgrund“ abgelehnt werden musste. Die denkbaren Versagungsgründe sind im Gesetz abschließend aufgelistet. Dabei verweist das Personalausweisgesetz (PAuswG) auf zwei der gesetzlichen Gründe, aus denen ein Pass zu versagen ist (§ 6a Abs. 1 Satz 1 PAuswG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 10 Passgesetz – PassG).
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Die Entziehung eines Personalausweises bedeutet im Ergebnis, dass der Inhaber eines Personalausweises dieses Dokument, das er bisher in seinen Händen hatte, bei der Personalausweisbehörde abgeben muss, weil ein „Entziehungsgrund“ vorliegt (§ 6a Abs. 2 PAuswG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 10 PassG).
Die gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe und Entziehungsgründe stimmen in ihren inhaltlichen Voraussetzungen überein. Anzuordnen ist eine Versagung oder eine Entziehung, wenn hinsichtlich der Person, die einen Personalausweis oder einen vorläufigen Personalausweis beantragt oder besitzt, bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass
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sie „die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet“ (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG) oder dass
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sie „eine in § 89a des Strafgesetzbuchs beschriebene Handlung vornehmen wird“ (§ 7 Abs. 1 Nr. 10 PassG). § 89a Strafgesetzbuch (StGB) trägt die Überschrift „Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat“, was unabhängig vom Detailinhalt dieser Strafvorschrift sofort klarmacht, dass es hier um bestimmte schwere Straftaten geht.
Beim Versagungsgrund der Gefährdung der inneren oder äußeren Sicherheit oder sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG) verweist das Personalausweisgesetz nicht einfach nur auf die Regelungen des Passgesetzes. Vielmehr konkretisiert es in einem zusätzlichen eigenen Satz näher, unter welchen einschränkenden Voraussetzungen für die besonderen Zwecke des Personalausweisgesetzes von einer solchen Gefährdung auszugehen ist (siehe § 6a Abs. 1 Satz 2 PAuswG für die Versagung, § 6a Abs. 2 Satz 2 PAuswG für die Entziehung eines Personalausweises bzw. vorläufigen Personalausweises).
Auch wer mit den Voraussetzungen für die Versagung oder Entziehung eines Passes oder eines (auch vorläufigen) Personalausweises nicht vertraut ist, erkennt sofort: Es geht hier um eher selten vorkommende Fälle, in denen eine Versagung oder Entziehung aus schwerwiegenden Gründen geboten ist. Ein praktisches Beispiel hierfür haben wir in unserem Newsletter April 2024 mit dem Thema „Passversagung, Passentziehung und ergänzende Maßnahmen“ am Beispiel eines pädophilen deutschen Straftäters ausführlich dargestellt, bei dem die Begehung entsprechender schwerer Straftaten im Ausland zu befürchten ist.
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2. Womit hat ein Ersatz-Personalausweis nichts zu tun?
Wer seinen Personalausweis verliert, sagt oft, er müsse jetzt einen „Ersatzpersonalausweis“ beantragen. Mit einem „Ersatz-Personalausweis“ als eigenständiger Variante des Ausweises im Sinne des Personalausweisgesetzes (§ 2 Abs. 1 PAuswG) hat dies nichts zu tun. Gemeint ist mit der zitierten Formulierung lediglich, dass jemand den Verlust seines Personalausweises melden muss (§ 27 Abs. 1 Nr. 3 PAuswG) und dann die Ausstellung eines neuen Personalausweises beantragt (§ 9 Abs. 1 Satz 1 PAuswG).
Die Personalausweisbehörde stellt dann einen neuen (möglicherweise auch vorläufigen) Personalausweis aus, nicht jedoch einen „Ersatz- Personalausweis“ im Sinne des Personalausweisgesetzes. Was beim Verlust von Ausweisdokumenten zu beachten ist, haben wir in unserem Newsletter Februar 2023 detailliert geschildert.
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3. Was war der Anlass für die Einführung des Ersatz-Personalausweises?
Wer anstelle eines regulären Personalausweises oder vorläufigen Personalausweises lediglich einen Ersatz-Personalausweis in Händen hat, ist jemand, von dem bestimmte Gefahren ausgehen. Das bedeutet aber nicht, dass diese Personen irgendwie für das Personal von Behörden gefährlich wären. Dies zeigt der Anlass, aus dem die eben beschriebenen gesetzlichen Regelungen im Jahr 2015 geschaffen wurden. Es ging dabei um Personen, die ihren Personalausweis oder vorläufigen Personalausweis dazu nutzten, um zunächst in die Türkei zu reisen. Von hier aus reisten sie dann nach Syrien oder auch in den Irak weiter, um sich dort am Bürgerkrieg zu beteiligen.
Auf eine Anfrage von Abgeordneten des Deutschen Bundestags hat die damalige Bundesregierung folgendes mitgeteilt: „Der Bundesregierung liegen derzeit Erkenntnisse zu ca. 700 deutschen Islamisten bzw. Islamisten aus Deutschland vor, die seit dem Jahr 2012 in Richtung Syrien bzw. Irak gereist sind, um dort aufseiten des sogenannten Islamischen Staates und anderer islamistischer Gruppierungen an Kampfhandlungen teilzunehmen oder diese in sonstiger Weise zu unterstützen.“ (Bundestags-Drucksache 18/5351 v. 29.06.2015, S. 2).
Der damalige Anlass für die gesetzliche Regelungen ist zwar entfallen, weil in Syrien (hoffentlich dauerhaft) inzwischen Frieden herrscht. Die gesetzlichen Regelungen knüpfen jedoch nicht ausdrücklich an die damalige konkrete Situation an, sondern sind abstrakt formuliert. Sie sind deshalb nach wie vor in vollem Umfang gültig. Personen, auf die sie anwendbar sind, gibt es nach wie vor.
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4. Welcher Zusammenhang besteht zwischen Ersatz-Personalausweis und Ausweispflicht?
Die rechtliche Möglichkeit, einen Pass zu versagen (§ 7 PassG) oder zu entziehen (§ 8 PassG) gab es gewissermaßen schon immer. Korrekt formuliert: Bereits das erste deutsche Passgesetz nach dem Zweiten Weltkrieg, nämlich das Gesetz über das Passwesen vom 04.03.1952 (Bundesgesetzblatt I, S. 290) sah diese Möglichkeiten vor. Zumindest in der Theorie führt eine solche Passversorgung oder Passentziehung dazu, dass der Betroffene nicht mehr aus Deutschland ausreisen kann. Denn § 1 Abs. 1 Satz 1 PassG enthält den Grundsatz der „Passpflicht“. Er besagt: „Deutsche … die aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes aus[reisen] … sind verpflichtet, einen gültigen Pass mitzuführen und sich damit über ihre Person auszuweisen.“
In der Praxis hindert eine solche Passversagung oder Passentziehung die betreffende Person jedoch oft nicht an einer Ausreise aus Deutschland und an einer Einreise in ein anderes Land. Zum einen sind inzwischen die Grenzkontrollen zwischen Deutschland und seinen Nachbarstaaten weitgehend entfallen (Stichwort: Schengen). Aber selbst, wenn eine Kontrolle an der Grenze stattfindet, ist ein Grenzübertritt ganz legal außer mit einem Pass auch mit einem Passersatzpapier möglich. Zu diesen Passersatzpapieren zählen unter anderem der Personalausweis und der vorläufige Personalausweis (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 Passverordnung). Bei der Einreise in einen anderen Staat wiederum lassen viele Staaten, teils sogar solche auf anderen Kontinenten, anstelle eines Passes auch einen Personalausweis genügen, teils sogar einen vorläufigen Personalausweis.
Dies führte im Ergebnis dazu, dass Passversagung und Passentziehung in vielen Fällen gerade nicht den Zweck erreichten, eine Person an einer Ausreise nach Deutschland und an einer Einreise in einen anderen Staat zu hindern. Sie nutzte alternativ schlicht ihren Personalausweis oder vorläufigen Personalausweis, um aus Deutschland auszureisen und in einen anderen Staat einzureisen. Passversagung und Passentziehung liefen im Ergebnis ins Leere.
Um die Verwendung von Personalausweis und vorläufigen Personalausweis als Grenzübertrittspapier zu verhindern, wenn der betreffenden Person der Pass versagt oder entzogen ist, hat der Gesetzgeber deshalb die Möglichkeit geschaffen, auch den Personalausweis / den vorläufigen Personalausweis zu versagen oder zu entziehen.
Damit drohte allerdings ein Problem im Zusammenhang mit der Ausweispflicht. Sie ist in § 1 Abs. 1 PAuswG festgelegt: „Deutsche im Sinne des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes sind verpflichtet, einen gültigen Ausweis zu besitzen, sobald sie 16 Jahre alt sind und der allgemeinen Meldepflicht unterliegen …“. Auch mit einem gültigen Pass kann diese Ausweispflicht erfüllt werden (§ 1 Abs. 2 Satz 3 PAuswG). Wenn jemand aber weder einen vorläufigen Personalausweis noch einen Personalausweis noch einen Pass besitzt, weil ihm all diese Dokumente versagt oder entzogen worden sind, ist es ihm nicht mehr möglich, seine Ausweispflicht zu erfüllen.
Um dies zu verhindern, wurde mit Wirkung vom 30.6.2015 durch die Einführung des neuen Dokumententyps Ersatz-Personalausweis geschlossen (siehe Art.1 des Gesetzes vom 20.6.2015, Bundesgesetzblatt I, S. 970). Dies geschah zeitgleich mit der Schaffung der Möglichkeit, den Personalausweis und den vorläufigen Personalausweis zu versagen oder zu entziehen.
Der Ersatz-Personalausweis dient somit dazu, die Ausweispflicht auch dann erfüllen zu können, wenn Personalausweis, vorläufiger Personalausweis und Pass versagt oder entzogen worden sind. Denn die Ausweispflicht des § 1 Abs. 1 PAuswG kann mit jedem gültigen Ausweis im Sinn des § 2 Abs. 1 PAuswG erfüllt werden. Und § 2 Abs. 1 PAuswG kennt drei Arten von Ausweisen im Sinn dieses Gesetzes: den Personalausweis, den vorläufigen Personalausweis und den Ersatz-Personalausweis.
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5. Was ist bei einem Ersatz-Personalausweis anders als bei einem Personalausweis?
Die wichtigste äußerliche Besonderheit eines Ersatz-Personalausweises besteht darin, dass er in Großbuchstaben folgenden Vermerk enthält: „BERECHTIGT NICHT ZUM VERLASSEN DEUTSCHLANDS“ (§ 5 Abs. 3a Satz 1 PAuswG). Dieser Vermerk wird in kleinerer Schrift, jedoch ebenfalls in Großbuchstaben, auf Englisch und Französisch wiederholt. In Kleinbuchstaben ist er in weiteren sieben Sprachen enthalten.
Die Gültigkeitsdauer eines Ersatz-Personalausweises ist auf maximal drei Jahre beschränkt, kann aber auch kürzer festgelegt sein, wenn dies im Einzelfall ausreicht (§ 6 Abs. 4a PAuswG).
Die bei einem Personalausweis und einem vorläufigen Personalausweis mögliche Eintragung „keine Wohnung in Deutschland“ ist bei einem Ersatz-Personalausweis nicht zulässig (§ 5 Abs. 3a Satz 2 PAuswG).
Ausgestellt wird ein Ersatz-Personalausweis von Amts wegen. § 9 Abs. 6 Satz 1 PAuswG legt dies ausdrücklich so fest. Abzuleiten ist es außerdem aus § 6 Abs. 3 PAuswG, wonach ein Ersatz-Personalausweis „auszustellen ist“, wenn ein Personalausweis oder ein vorläufiger Personalausweis versagt oder entzogen worden ist. Die notwendigen Mitwirkungshandlungen des Betroffenen, insbesondere das Leisten der erforderlichen Unterschrift (§ 5 Abs. 3 a Satz 1 PAuswG i. V. m. § 5 Abs. 2 Nr. 6 PAuswG), müssen nötigenfalls mit Maßnahmen des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden.
6. Was ist zu beachten, wenn ein Ersatz-Personalausweis abläuft?
Wichtig: Wenn die Gültigkeitsdauer eines Ersatz-Personalausweises abläuft, bekommt dessen Inhaber nicht ohne weiteres einen Personalausweis oder vorläufigen Personalausweis! Vielmehr muss dann entschieden werden, ob die Voraussetzungen für eine Versagung eines (auch vorläufigen) Personalausweises nach wie vor vorliegen oder nicht. Nur wenn diese Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, erhält der Betroffene als „Nachfolger“ seines Ersatz-Personalausweises einen Personalausweis oder vorläufigen Personalausweis.
Sollten die Voraussetzungen für eine Versagung eines (auch vorläufigen) Personalausweises schon vor dem Ablauf der Gültigkeitsdauer des Ersatz-Personalausweises entfallen, ist dies dem Inhaber eines Ersatz-Personalausweises unverzüglich mitzuteilen und ihm auf Antrag – also nicht von Amts wegen - ein Personalausweis oder ein vorläufiger Personalausweis auszustellen (§ 6a Abs. 4 PAuswG).
7. Was ist zu beachten, wenn der Inhaber eines Ersatz-Personalausweises neu zuzieht?
Aus dem bisher Geschilderten ergibt sich, dass die Ausstellung eines Ersatz-Personalausweises stets einen spezifischen Hintergrund hat, der durch die Besonderheiten des Einzelfalls geprägt ist. Aus diesem Grund ist es geboten, dass die Personalausweisbehörde des Zuzugsorts diesen Hintergrund aufklärt und sich von der bisher zuständige Personalausweisbehörde die entsprechenden Unterlagen übermitteln lässt.
Nur so kann die Personalausweisbehörde des Zuzugsorts auch ihre Pflicht erfüllen (siehe dazu § 6a Abs. 4 PAuswG), den denkbaren Wegfall der Voraussetzungen für die Versagung eines (auch vorläufigen) Personalausweises dem Inhaber des Ersatz-Personalausweises mitzuteilen. Ohne Kenntnis der „Vorgeschichte“ kann sie im Normalfall nicht erkennen, wenn dieser Fall eintritt.
8. So sieht das Muster des Ersatz-Personalausweises aus
Das Muster ist enthalten im Anhang 2 a der Verordnung über Personalausweise, eID-Karten für Unionsbürger und Angehörige des Europäischen Wirtschaftsraums und den elektronischen Identitätsnachweis (Personalausweisverordnung – PAuswV) vom 1.11.2010 (BGBl. I S. 1460), zuletzt geändert durch Art. 2 V vom 12.4.2024 (BGBl. I Nr. 125).
Dr. Eugen Ehmann
Weiterführende Hinweise
Passversagung, Passentziehung und ergänzende Maßnahmen
Die Versagung eines Passes kommt in den meisten Passbehörden genauso selten vor wie die Entziehung eines bereits ausgehändigten Passes. Manchmal sind solche „Passbeschränkungen“ aber kurzfristig nötig. Dann muss auch bekannt sein, was es mit der Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs eines Personalausweises auf sich hat. Unser Newsletter April 2024 erklärt am Beispiel „pädophile deutsche Auslandstäter“, was alles zu beachten ist.
Verlust von Ausweisdokumenten
Im aktuellen Newsletter streifen wir auch die Frage des Verlusts von Ausweisdokumenten. Unser Newsletter Februar 2023 behandelt das Thema ausführlich und geht auf die Neuerungen ein, die sich hier in den letzten Jahren ergeben haben.