Der Verwaltungsakt im Beamtenrecht – Teil III: Der feststellende Verwaltungsakt

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04.03.2013

Während sich der Teil I dieser dreiteiligen Reihe mit dem Kriterium der Außenwirkung befasste und im Teil II das Merkmal der „Regelung“ erläutert wurde, stellt der „feststellende Verwaltungsakt“ ein Problem dar, auf welches hier in Teil III näher eingegangen werden soll.

Liebe Leserinnen, liebe Leser,

mit einem feststellenden Verwaltungsakt wird für den Beamten und seinen Dienstherrn die – bestandskräftige – Gewissheit darüber begründet, ob und inwieweit einzelne Rechte bestehen. Für den Beamten besteht dadurch die Möglichkeit, eine einfache, schnelle und dennoch verbindliche Klärung einer offenen Rechtsfrage zu erreichen.

Dabei bereitet die Abgrenzung des feststellenden Verwaltungsakts zu der bloßen Feststellung – ohne eigenen Regelungscharakter – eine besondere Schwierigkeit. Eine solche bloße Feststellung liegt vor, wenn es dem Dienstherrn lediglich darauf ankommt, die vom Gesetzgeber vorgegebene Rechtslage ohne eine eigene Entscheidungserheblichkeit und ohne Deutungs- oder Konkretisierungsspielraum wiederzugeben. In aller Regel wird man bei einer Feststellung jedoch vom Vorliegen einer Regelung und damit eines Verwaltungsakts ausgehen dürfen. Konkretisiert die zuständige Behörde des Dienstherrn verbindliche Rechtsvorschriften mit der von ihnen vorgegebenen „Rechtsfolge“, so bestimmt sie darüber, ob die gesetzlichen Voraussetzungen bestehen. Gerade hierin ist die „Regelung“ des feststellenden Verwaltungsaktes zu sehen.

Die Frage, ob ein feststellender Verwaltungsakt, der einen rechtlichen oder tatsächlichen Nachteil für den Beamten mit sich bringt, nach dem Vorbehalt des Gesetzes einer Befugnisnorm bedarf, ist seit Langem umstritten.¹ Man wird aber davon ausgehen dürfen, dass zumindest dann, wenn eine solche gesetzliche Legitimation zur Feststellung – wie etwa im Fall des § 31 Abs. 2 BBG und der entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen (z.B.: Art. 56 Abs. 1 BayBG) – gegeben ist, der Gesetzgeber selbst von einem Regelungsbedürfnis des Dienstherrn und damit von einem feststellenden Verwaltungsakt ausgeht. Für die Notwendigkeit einer Befugnisnorm spricht der Gedanke, dass der gesetzgeberische Wille und die damit verbundene Vorwegnahme der Rechtsfolge sofort – ohne Entscheidung der Verwaltungsbehörde – in Bestandskraft erwachsen soll. Wenn man aber sogar einen befehlenden Verwaltungsakt, wie eben den Leistungsbescheid, ohne eine spezielle rechtliche Grundlage allein wegen des dem Beamtenverhältnis immanenten öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis für rechtlich zulässig erachtet, so muss auch und erst recht ein feststellender Verwaltungsakt aufgrund dieser besonderen Verbindung zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn möglich sein. Für nichtige Verwaltungsakte besteht jedenfalls nach § 44 Abs. 5 VwVfG eine gesetzliche Grundlage für eine entsprechende Feststellung.

So handelt es sich beispielsweise um einen feststellenden Verwaltungsakt, wenn der Dienstherr das Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis wegen einer strafrechtlichen Verurteilung nach § 24 BeamtStG (vgl. auch: Art. 59 BayBG) feststellt.²

Zu den feststellenden Verwaltungsakten im Beamtenrecht sind weiterhin die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens des Beamtenverhältnisses, die Feststellung der Nichtigkeit der Ernennung nach § 11 BeamtStG (vgl.: Art. 21 Abs. 1 BayBG) zu nennen.

Ein weiterer feststellender Verwaltungsakt ist etwa die Feststellung der Entlassung kraft Gesetzes (§ 22 BeamtStG).

Von einem feststellenden Verwaltungsakt ist außerdem bei einer Bescheinigung der Genehmigungsfreiheit (z. B. einer Nebentätigkeit) auszugehen.

Feststellende Verwaltungsakte stellen auch die Mitteilungen dar, die gegenüber dem nicht berücksichtigten Beamten bei der Ablehnung seiner Bewerbung im Stellenbesetzungsverfahren ergehen.

Bei sonstigen beamtenrechtlichen Verwaltungsakten ist diese Feststellung der Nichtigkeit bereits aufgrund des § 44 Abs. 5 VwVfG möglich.

Das Beamtenverhältnis eines Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst endet nach § 21 Abs. 2 BeamtStG kraft Gesetzes, falls er die dort genannten Prüfungen nicht besteht. Die Anfechtung der Prüfungsentscheidung hemmt nicht den Eintritt der gesetzlichen Rechtsfolgen, da diese allein an die tatsächliche Ablegung der Prüfung anknüpfen. Für einen feststellenden Verwaltungsakt besteht insofern kein Raum. Wird die Prüfungsentscheidung durch das Verwaltungsgericht nachträglich wieder aufgehoben, lebt das Beamtenverhältnis auf Widerruf aber nicht wieder auf. Der Grund hierfür liegt darin, dass selbst bei einer bestandenen Prüfung ein Anspruch auf Übernahme ins Beamtenverhältnis auf Probe nicht begründet wird.

Ihr
Dr. Maximilian Baßlsperger

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¹ Kopp/Ramsauer, § 35 VwVfG Rn. 51 ff. m. w. N.
² BVerwGE 34, 353 (354)

Siehe auch die Beiträge:

Zum Verwaltungsakt im Beamtenrecht siehe:

Baßlsperger in Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 54 BeamtStG, Rn. 15 ff.
Baßlsperger, Einführung in das Beamtenrecht, online-Ausgabe, Kapitel 19.
Baßlsperger, Einführung in das neue Beamtenrecht, Buch-Ausgabe, Kapitel 18.