Ämterpatronage – Teil I

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Bei dem Problem der Ämterpatronage handelt es sich um eine Thematik von schier permanenter Aktualität. Es handelt sich dabei nicht nur um ein juristisches, sondern gerade auch um ein gesellschaftspolitisches Problem.1

Liebe Leserinnen, liebe Leser,

Ämterpatronage hat es zu allen Zeiten gegeben. Die Gefahr des Missbrauchs staatlicher Gewalt ist aber latent. Unsere Rechtsordnung kennt diese Versuchung. In den folgenden Ausführungen geht es dabei vor allem um die Subjektivität bei der Bewerberauswahl im Beamtenrecht.


1. Historischer Hintergrund

Zum historischen Verständnis sei Folgendes erwähnt: Der Grundgedanke des heutigen Leistungsprinzips findet sich schon in der am 26. August 1789 von der französischen Nationalversammlung verkündeten und in der napoleonischen Zeit in Deutschland verbreiteten Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte. In Art. 6 dieser Erklärung heißt es: „Das Gesetz ist der Ausdruck des allgemeinen Willens. Alle Bürger haben das Recht, persönlich oder durch ihre Vertreter an seiner Gestaltung mitzuwirken. Es muss für alle gleich sein, mag es beschützen oder bestrafen. Da alle Bürger vor ihm gleich sind, sind sie alle gleichermaßen, ihren Fähigkeiten entsprechend und ohne einen anderen Unterschied als den ihrer Eigenschaften und Begabungen, zu allen öffentlichen Würden, Ämtern und Stellungen zugelassen.“

In der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 wurden in den Art. 128 – 131 einheitliche Grundsätze für die Beamten des Reiches und der Länder bestimmt, die noch heute als „hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums“ über Art. 33 Abs. 5 GG Verfassungscharakter besitzen. Die für das Leistungsprinzip maßgebliche Vorschrift des Art. 128 Abs. 1 WRV lautete: „Alle Staatsbürger ohne Unterschied sind nach Maßgabe der Gesetze und entsprechend ihrer Befähigung und ihren Leistungen zu den öffentlichen Ämtern zuzulassen.“

Diese Vorschrift findet sich in abgeänderter Form heute in Art. 33 Abs. 2 GG wieder: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.“


2. Widerspruch zu demokratischen Prinzipien

Bereits Grund und Ziel der Ämterpatronage lassen erkennen, dass diese im Widerspruch zu elementaren demokratischen Prinzipien steht. Hierzu führt etwa Mousiol aus: „Mit der Ämterpatronage wird gegen das Gleichheitsgebot verstoßen, mit der entstandenen Monopolisierung der drei staatlichen Gewalten wird die Freiheit beschränkt. Die Herrschaft der politischen Parteien mutiert zur Fremdherrschaft. Aus einer freiheitlich demokratischen Ordnung entwickelt sich eine totalitäre Herrschaftsstruktur, deren Träger die politischen Parteien sind."2 Besonders erstaunlich ist die Tatsache, dass Ämterpatronage – so der Verfasser – nur sehr partiell problematisiert wird.


Dabei geht es zunächst nach Max Weber um die die parteipolitisch motivierte Ämterpatronage, also um die „Besetzung von leitenden Staatsämtern durch die Führer der politischen Parteien“ und „die Besetzung von gesicherten Staatsstellen mit Parteigängern, ohne deren Leistung dabei zu berücksichtigen“. Ämterpatronage durch politische Parteien wird als „normal“ erachtet.

Nach Richard von Weizäcker3 sichern Parteien durch die Ämterpatronage ihren Einfluss bis tief hinein in die gesamte Gesellschaft. „Treue Dienste werden mit Positionen aller Art belohnt. Stets bleibt für die Partei das Wichtigste der Weg zur Macht im Staat. Für den Einzelnen führt er über die Macht in der Partei.“


3. Anwendungsbereich

Ämterpatronage ist sowohl im Beamten- als auch im Angestelltenverhältnis möglich. Insbesondere unterscheidet das Leistungsprinzip des Art. 33 Abs. 2 GG nicht nach der Art des Beschäftigungsverhältnisses. Eine Bevorzugung einzelner Bewerber ist dagegen grundsätzlich im privaten Arbeitsrecht möglich. Beschränkungen bestehen hier nur nach den Vorgaben des AGG. Ziel dieses Gesetzes ist es, Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Identität zu verhindern oder zu beseitigen.


a) Öffentliche Arbeitnehmerverhältnisse

Art. 33 Abs. 2 GG dient zum einen dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes, dessen fachliches Niveau und rechtliche Integrität gewährleistet werden sollen. Zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2 GG dem berechtigten Interesse des Bewerbers an seinem beruflichen Fortkommen Rechnung.

Die Festlegung auf die in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Kriterien von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gibt jedem Bewerber ein subjektives Recht auf chancengleiche Teilnahme am Bewerbungsverfahren (so genannter Bewerbungsverfahrensanspruch). Dies gilt nach dem Bundesarbeitsgericht in gleicher Weise sowohl für Beamte als auch für Angestellte bei öffentlichen Arbeitgebern.4

Die Konsequenz daraus ist, dass Ämterpatronage nicht nur in Zusammenhang mit dem Beamtenrecht, sondern auch im Rahmen der Rechtsstellung von Arbeitnehmern bei öffentlichen Arbeitgebern (Bund, Länder, Kommunen etc.) ein fundamentales Problem darstellt.


b) Ausnahme: Politische Beamte

Um keine Ämterpatronage handelt es sich bei der Ernennung von Politischen Beamten, die aufgrund ihres herausgehobenen Amtes an der Nahtstelle von Verwaltung und Politik tätig sind und deshalb in einem besonderen persönlichen Vertrauensverhältnis zur jeweiligen Regierung stehen. Im Gegensatz zu einem „normalen“ Beamten in einer weniger herausragenden Position kann ein politischer Beamter in der Konsequenz deshalb auch wegen des fehlenden Vertrauens zur Regierung oder seinem bzw. seinen Vorgesetzten in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.
Deswegen kann das Beamtenverhältnis von „politischen Beamten“ nach § 30 BeamtStG (Landesbeamte) und § 54 BBG (Bundesbeamte) nach weniger strengen Regelungen als im „normalen Beamtenrecht“ beendet werden.


4. Allgemein gültige Definition

Die Ämterpatronage ist nicht nur parteipolitisch begründet. Sie kann vielmehr sehr wohl auch auf anderen Erwägungen basieren, wie etwa Gesinnung, persönlichen Beziehungen, Mitgliedschaft in Vereinigungen usw.

Zur Ämterpatronage besteht eine ganze Reihe von Definitionen.5 An dieser Stelle wird dazu folgende Begriffsbestimmung vorgeschlagen:
„Ämterpatronage ist allgemein die leistungsunabhängige Subjektivierung von Entscheidungen der Personalverantwortlichen über die Einstellung und das berufliche Fortkommen der Beschäftigten.“


5. Beamtenrechtlicher Hintergrund

Das deutsche Beamtenrecht trifft eine Vorauswahl bei der Besetzung von Ämtern und Dienstposten. Nach den Vorgaben des deutschen Beamtenrechts (vgl.: § 9 BeamtStG für Landesbeamte und § 9 BBG für Bundesbeamte) darf zum Beamten nur ernannt werden, wer sich für die Übertragung eines „Amtes“ eignet und nach Art. 33 Abs. 2 GG hat die Auswahl der verschiedenen Bewerber stets nach dem Leistungsprinzip zu erfolgen.


§ 9 BeamtStG lautet:

Ernennungen sind nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ohne Rücksicht auf Geschlecht, Abstammung, Rasse oder ethnische Herkunft, Behinderung, Religion oder Weltanschauung, politische Anschauungen, Herkunft, Beziehungen oder sexuelle Identität vorzunehmen.
Angewandte Ämterpatronage ist damit ein Verstoß gegen das verfassungsrechtlich durch Art. 33 Abs. 2 GG und in den Beamtengesetzen speziell durch § 9 BBG und § 9 BeamtStG vorgegebene Leistungsprinzip.

Der Beitrag wird fortgesetzt.

Lesen dazu in der kommenden Woche: Ämterpatronage – Teil II

Ihr Dr. Maximilian Baßlsperger


Siehe dazu auch die Blog-Beiträge:
•    Aufstieg „light“ und Ämterpatronage
•    Das Leistungsprinzip im Beamtenrecht


 

1 Mousiol Ämterpatronage, Ruhland-Verlag 2013, Vorwort.
2 Mousiol, (Fn. 1).
3 http://www.zeit.de/2003/10/Essay_Weizs_8acker
4 BAG v. 7.9.2004, Az.: 9 AZR 537/03, BAGE 112, 13 ff.
5 Mousiol, (Fn. 1).

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2 Kommentare zu diesem Beitrag
kommentiert am 29.06.2015 um 15:06:
Liebe/r WaBu! Ich halte das für eine wirklich gute Idee! Maßgeblich ist doch die Tatsache, dass man einer gefährlichen Subjektivität und damit allein die "Gefahr" der Ämterpatronage bei der Auswahl von vorneherein entgegenwirken sollte, weil schon der Anschein jeder Willkür dem Interesse der Allgemeinheit an einer Integrität des öffentlichen Dienstes vermieden werden muss. Das zeigt allein die Erfahrung aus dem sog. "Dritten Reich": Hier wurden Ernennungen aus rein subjektiven Erwägungen nur bei Bewerbern vorgenommen, die einer bestimmten Partei (NSDAP) angehört haben. Abgesehen davon bezweifle ich, dass diejenigen, die für Einstellungsentscheidungen als Personalverantwortliche entscheiden, ihre Subjektivität begrenzen oder sogar ausschalten können. Ich bezweifle sogar, dass - gerade auch in Ministerien - Personen an den maßgeblichen Stellen Urteile treffen, die zu einer sachkundigen Entscheidung überhaupt befähigt sind. Mir geht es - wie Ihnen, lieber WaBu - ganz entscheidend darum, das Auswahlentscheidungen möglichst objektiv getroffen werden. Da gilt es jeder Gefahr schon im Ansatz entgegenzuwirken!!!
kommentiert am 29.06.2015 um 13:15:
Es erscheint vorliegend nach meinem Erachten die Frage der Abgrenzung zwischen Ämterpatronage und "normaler" Bewerberauswahl, der ja immer auch ein gewisses Maß an Subjektivität inne wohnt, schwierig. Sicherlich mag es offensichtliche Fälle geben - z.B. die Ernennung eines Kommunalbeamten, der entsprechend nach dem Leistungsprinzip gerade nicht geeignet wäre, aber ein enger Freund der Entscheidungsträger im Gemeinderat ist. Jedoch wäre diese Frage sicherlich anders zu beantworten, wenn dieser Freund der Entscheidungsträger wohl auch nach beamtenrechtlichen Grundsätzen für die Stelle geeignet wäre. Hier würde dieser Ernennung immer der Beigeschmack einer möglichen Ämterpatronage anhaften. Um dies zu vermeiden, würde es sich wohl lohnen zu überlegen, ob der durch Herrn Dr. Baßlsperger unter Punkt 4 vorgebrachten Definition noch anzufügen wäre, dass eine solche Ämterpatronage bei Vergabe von Stellen an Personen, die zum Entscheidungsträger in einem gewissen Näheverhältnis stehen, nicht allein aufgrund dieses besonderen Näheverhältnisses vermutet werden kann, sondern eines entsprechenden Beweises bedarf.
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