Überlastungsanzeige des Beamten II

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Eine Überlastungsanzeige ist eine Meldung über behördeninterne organisatorische Missstände, die zu einer unverhältnismäßigen Arbeitsbelastung des betroffenen Beamten führen. Sie war bereits einmal Gegenstand dieser Reihe (vgl. den Beitrag Überlastungsanzeige: Rechtliche Wirkung und notwendiger Inhalt). Wegen mehrerer Anfragen zu diesem Thema wird die Problematik erneut aufgegriffen. Bitte beachten Sie dazu auch den im Anhang befindlichen Formulierungsvorschlag.

Liebe Leserin, lieber Leser,

die Überlastungsanzeige ist gesetzlich nicht geregelt. Sie entspringt der Dienst- und Treuepflicht des Beamten (Art. 33 Abs. 4 GG) siehe dazu den Beitrag:Das Dienst- und Treueverhältnis des Beamten).

Gerade auch im öffentlichen Dienst kommt es vermehrt zu Arbeitsüberlastungen. Die Belastungsgrenze – gerade auch von Beamten – ist häufig erreicht oder bereits überschritten. Fehler oder Mängel, längere Bearbeitungszeiten, Beschwerden von Bürgern, Termin- bzw. Fristversäumnisse oder sogar Regressansprüche sind die Folge. Ständige Überlastung im Berufsleben kann außerdem zu ernsten Erkrankungen führen. Beamte leiden oft unter körperlicher und seelischer Erschöpfung als Folge einer länger dauernden Überforderung. Der Körper wehrt sich durch Krankheit, der Stress wird unerträglich, das Familienleben leidet, die anfallenden Arbeiten werden nicht mehr mit der notwendigen Konzentration erledigt, Fehler schleichen sich ein, Termine können nicht mehr eingehalten werden, Beschwerden gehen ein.

Sinn und Zweck der Überlastungsanzeige

Die Überlastungsanzeige dient insbesondere dazu, dem Dienstherrn Mängel in der personellen Organisation der Behörde zu verdeutlichen. Bei solchen Mängeln handelt es sich regelmäßig um eine unzureichende personelle Besetzung bzw. um Fehler bei der Verteilung der vorhandenen Arbeitsmenge.

Hinweis:

Die Anzeige hat deshalb vornehmlich das Ziel, Verbesserungen im Interesse der Allgemeinheit an einer ordnungsgemäß funktionierenden Verwaltung zu erreichen, denn der Anzeigende macht seinem Dienstherrn deutlich, dass das vorhandene Pensum durch ihn nicht mehr zureichend bewältigt werden kann und deshalb Fehler im Geschäftsgang nicht auszuschließen sind.

Hinweis:

Der Beamte bleibt jedoch auch nach einer Anzeige in der Pflicht, seine Dienstleistung unter Berücksichtigung von Weisungen mit der ihm bestmöglichen Sorgfalt zu erbringen.

Beispiel:

Eine Überlastungsanzeige berechtigt nicht zu einem pflichtwidrigen Handeln („Krankmachen“ bzw. „Fernbleiben vom Dienst“ oder zu einem langsamen „Dienst nach Vorschrift“).

Beamte scheuen die Initiative

Häufig scheuen sich Beamte eine solche Überlastungsanzeige zu stellen. Diese Scheu mag damit zusammenhängen, dass der Beamte – im Gegensatz zum Arbeitnehmer – einer Beurteilungspflicht seines Dienstherrn unterliegt. Arbeitgeber dürfen auf eine Überlastungsanzeige nicht mit einer Abmahnung reagieren (ArbG Göttingen v. 14.12.2017 – 2 Ca 155/17). Bei Beamten ist gesetzlich keine Abmahnung vorgesehen, diese sind jedoch nach § 21 Satz 1 BBG (und dem entsprechenden Landesbeamtenrecht) hinsichtlich ihrer Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung regelmäßig in bestimmten zeitlichen Abständen zu beurteilen. Das Ergebnis dieser Beurteilung bildet dann die wesentliche Voraussetzung für die Beförderung des Beamten und damit für sein berufliches Fortkommen. Im Rahmen der Beurteilung sind auch die Kriterien Einsatzbereitschaft bzw. individuelle Belastbarkeit in gesundheitlicher und psychischer Hinsicht zu bewerten. Die Befürchtung, dass durch eine Überlastungsanzeige eine Rückwirkung auf das Beurteilungsergebnis erfolgen würde, kann und wird den einen oder anderen Beamten davon abhalten, eine solche Anzeige zu stellen.

Erschwerend kommt hinzu, dass mit einem solchen Vorgehen stets auch ein Versäumnis des Vorgesetzten in der Richtung zum Ausdruck gebracht wird, dass dieser vorhandene Fehlentwicklungen entweder nicht erkannt oder nicht beseitigt hat.

Dabei muss aber besonders hervorgehoben werden, dass mit einer Überlastungsanzeige nicht nur eine rechtliche Möglichkeit zur Exkulpation (vgl. unten) besteht, sondern auch eine gesetzliche Verpflichtung des Beamten erfüllt wird, die darauf gerichtet ist, einem gegenwärtigen behördeninternen Missstand entgegenzuwirken. Schon deshalb dürfen sich hieraus keine negativen Folgen bei der dienstlichen Beurteilung ergeben.

Überlastungsanzeige als dienstrechtliche Verpflichtung

Im Arbeitnehmerbereich verpflichtet § 242 BGB die Beschäftigten, ihre Arbeitsleistung so zu erbringen, „wie Treu und Glauben auf die Verkehrssitte es erfordern“. Darum müssen auch die Angestellten des öffentlichen Dienstes ihre Vorgesetzten rechtzeitig darüber informieren, wenn die übertragene Arbeit unverrichtet bleibt oder nur mangelhaft erledigt werden kann. § 618 BGB verpflichtet umgekehrt den Arbeitgeber, Dienstleistungen unter seiner Leitung „so zu regeln, dass der Verpflichtete gegen Gefahr für Leben und Gesundheit so weit geschützt ist, als die Natur der Dienstleistung es gestattet.“

Beamte haben sich dagegen nach den dienstrechtlichen Vorgaben mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Sie sind verpflichtet das ihnen übertragene Amt uneigennützig nach bestem Gewissen wahrzunehmen (§ 61 Abs. 1 BBG / § 34 Abs. 1 BeamtStG). § 242 BGB gilt für sie nicht.

Darüber hinaus befinden sich Beamte zu ihrem jeweiligen Dienstherrn in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (Art. 33 Abs. 4 GG / § 4 BBG) woraus bereits allgemein eine (verfassungsrechtliche) Aufgabe zur bestmöglichen Erfüllung der Dienstleistung resultiert (siehe oben). Hieraus ergibt sich folgerichtig auch die Verpflichtung, den Dienstherrn über Missstände innerhalb der Behörde zu informieren. Können also die Dienstgeschäfte wegen einer zu hohen Arbeitsbelastung nicht bestmöglich erfüllt werden, so besteht eine Verpflichtung zu einem entsprechenden Tätigwerden des Beamten, also zu einer Überlastungsanzeige.

Hinweis:

Das dem Beamten nach § 63 Abs. 2 BBG bzw. § 36 Abs. 2 BeamtStG zustehende Remonstrationsrecht bildet dagegen schon wegen seiner Zielrichtung nicht die rechtliche Grundlage für eine Überlastungsanzeige. Während das Remonstrationsrecht Anordnungen des Vorgesetzten im Einzelfall betrifft, zielt die Überlastungsanzeige auf einen generellen organisatorischen Missstand innerhalb der Behörde ab.

Arbeitsschutzrecht

§§ 15 und 16 ArbSchG verpflichten Arbeitnehmer, den Arbeitgeber auf mögliche Schädigungen oder Gefährdungen sowohl der Beschäftigten als auch der Arbeitsergebnisse hinzuweisen. Zu den wesentlichen Neuerungen des Arbeitsschutzgesetzes gehörte es, dass der öffentliche Dienst in den Schutzbereich der Normen umfassend einbezogen wurde. Das Arbeitsschutzrecht ist wegen § 2 Abs. 2 Nr. 2 ArbSchG auch auf Beamte unmittelbar anwendbar. Auch aus dem Arbeitsschutzrecht ergibt sich also eine gesetzliche Verpflichtung zu einer entsprechenden Aufklärung des Dienstherrn. Im Gegenzug ist der Dienstherr nach § 3 ArbSchG verpflichtet, die Sicherheit und Gesundheit seiner Beamten zu gewährleisten.

Inhalt der Anzeige

Eine Überlastungsanzeige sollte insbesondere auf folgende Punkte eingehen:

  • Welcher Arbeitsanfall ist zu bewältigen? (Anzahl der Fälle etc.)

  • Wie ist die Organisationseinheit gegenwärtig besetzt?

  • Wodurch ist die Arbeitsüberlastung entstanden? (Urlaub oder Erkrankung von Kollegen; übermäßige Vertretungen, die der Beschäftigte vorzunehmen hat; erforderliche Ausbildung von Nachwuchskräften etc.)

  • Wie wirkt sich die Arbeitsüberlastung im Einzelfall aus? (Beschwerden von Bürgern; längere Bearbeitungszeiten; Arbeitsrückstände usw.)

  • Welche persönlichen Folgen können sich für den Beschäftigten ergeben? (Krankheit; Erschöpfung etc.)

Hinweis:

Siehe dazu den unten angeführten Formulierungsvorschlag.

Die Überlastungsanzeige sollte mit einer Aufforderung enden, die aufgezeigten Missstände baldmöglichst zu beheben.

Form

Es besteht keine Vorgabe hinsichtlich der Form einer Überlastungsanzeige. Sie kann damit schriftlich, mündlich (telefonisch) oder per Email vorgenommen werden.

Da mündliche Aussagen oft keinen Beweiswert besitzen oder nicht ernst genommen werden, ist es jedoch angezeigt, die Überlastungsanzeige in jedem Fall schriftlich zu stellen.

Dienstweg

Häufig wird die Frage gestellt, an wen die Überlastungsanzeige zu richten ist, insbesondere ob man sich gleich an die Behördenleitung wenden soll. Hierzu enthält § 17 Abs. 1 Satz 2 und 3 ArbschG eine im Grunde nur deklaratorische Bestimmung. Für Beamte des Bundes ist danach § 125 BBG anzuwenden; entsprechendes Landesrecht ist ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. z.B. Art. 7 BayBG). Sowohl nach dem für Bundesbeamte, als auch nach dem für Landes- und Kommunalbeamte geltenden Recht können Beamte Anträge und Beschwerden aber nur über den „Dienstweg“ einbringen. Die Beschwerdemöglichkeit bis hin zur obersten Dienstbehörde steht ihnen dabei offen.

Hinweis:

Das bedeutet, dass eine Überlastungsanzeige zunächst stets beim unmittelbaren Vorgesetzten einzureichen ist, der bereits nach den für ihn bestehenden Möglichkeiten Abhilfe schaffen muss, wenn sich das Vorbringen des Beamten als richtig erweist. Richtet sich die Beschwerde aber gegen den unmittelbaren Vorgesetzten – etwa weil keine Abhilfe geschaffen wurde –, kann sie auch bei der oder dem nächsthöheren Vorgesetzten eingereicht werden (§ 125 Abs. 2 BBG).

Personalratsbeteiligung

Der jeweilige Personalrat sollte über die konkreten Umstände/Missstände informiert werden. Es ist deshalb empfehlenswert, einen Abdruck der Anzeige an die zuständige Personalvertretung zu übersenden. Das Arbeitsschutzrecht dient gerade dem Arbeits- und Gesundheitsschutz aller Beschäftigten. Aus diesem Grund können Mitbestimmungsrechte geltend gemacht werden, welche die Ausgestaltung der »Meldung« an die Dienststelle und die Einleitung entsprechender Maßnahmen zur Abhilfe der Überlastungssituation betreffen (Berg in Altvater/Baden u.a., BPersVG, § 75 Rn. 202 und 209). Es handelt sich hier um das Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsbeschädigungen nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG und den entsprechenden Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze. Der Anwendungsbereich des § 75 BPersVG ist leider sehr unübersichtlich geregelt: Einzelne Tatbestände beziehen sich ausdrücklich nur auf Arbeitnehmer (Nrn. 6 bis 10), in den übrigen Fällen auf alle Beschäftigte, also auch auf die Beamten.

Haftungsfragen

Beamte tragen nach den gleichlautenden Vorschriften der § 63 BBG (Bundesbeamte) bzw. § 36 BeamtStG (Landes- und Kommunalbeamte) die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen. Verletzten sie vorsätzlich oder grob fahrlässig ihre Pflichten, so sind sie nach § 75 BBG bzw. § 48 BeamtStG dem Dienstherrn zum Schadensersatz verpflichtet. Grob fahrlässig handelt dabei ein Beamter, der bei der Ausübung seiner Tätigkeiten die erforderliche Sorgfalt in erheblicher Weise unterlässt oder naheliegende Überlegungen nicht anstellt.

Beispiel:

Kann ein Beamter die ihm übertragenen Tätigkeiten nicht, nicht in vollem Umfang oder nicht mit der erforderlichen Sorgfalt erfüllen, so wird man eine grobe Fahrlässigkeit nicht ausschließen können.

Mit einer sachlich fundierten und rechtzeitigen Überlastungsanzeige kann der Beamte einen solchen Schuldvorwurf von vorneherein entkräften; er kann sich also „exkulpieren“.

Hinweis:

Man wird in die Erwägungen zur Haftung aber auch ohne eine solche Exkulpation durch eine Überlastungsanzeige mit einbeziehen müssen, ob dem unmittelbaren Vorgesetzen diese Umstände bereits aufgefallen sind oder hätten auffallen müssen und er gleichwohl keine Abhilfe geschaffen hat. Dabei kann sich der Beamte aber regelmäßig nicht darauf berufen, die Behördenleitung wäre gehalten gewesen, mehr oder bessere Kontrollmechanismen einzurichten. Die Frage der Kontrolldichte bleibt im organisatorischen Freiraum der Exekutive. Der Dienstherr – und damit die Allgemeinheit – hat das Recht, in Gestaltung des Zieles „schlanker Staat“ die Letztverantwortung einem einzelnen Beamten aufzubürden. Der Geltendmachung des Schadens kann deshalb nur in Einzelfällen der Einwand des Rechtsmissbrauchs entgegenstehen (Conrad in Weiß/Niedermaier/Summer, § 48 BeamtStG, Rn. 73). Auch hieraus ergibt sich, dass es der Beamte nicht unterlassen sollte, seinen Vorgesetzten auf „Missstände und Fehlentwicklungen“ beim Arbeitspensum durch eine entsprechende Überlastungsanzeige hinzuweisen.

Weitere rechtliche Folgen

Zunächst hat der Beamte aus der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht (§ 78 BBG / § 45 BeamtStG) einen Rechtsanspruch darauf, dass die näheren Umstände seiner Anzeige einer Prüfung unterzogen werden. Der Beamte kann sich durch eine Überlastungsanzeige nicht selbst von seinen Dienstpflichten entbinden (siehe oben). Er muss schon aufgrund seines Dienst- und Treueverhältnisses weiterhin die ihm übertragenen Aufgaben mit der ihm größtmöglichen Sorgfalt erfüllen. Es besteht kein „Freibrief“, bestimmte Dienstpflichten zu unterlassen. Nur wenn eine Gesundheitsgefährdung bei einer Weiterführung der Tätigkeiten nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann, darf von diesem Grundsatz abgewichen werden. Ein entsprechendes (amts-) ärztliches Gutachten kann hier hilfreich sein, der Arzt ist dabei aber – wie bei der Frage der Dienstunfähigkeit – lediglich eine fachkundige Hilfsperson und wird nicht selbst zum Entscheidungsträger.

Der Vorgesetzte und – wenn der Dienstweg ausgeschöpft ist – auch der Dienstvorgesetzte wird bei seiner Bewertung der Arbeitsbelastung des Beamten die Anforderungen an das Amt im abstrakt-funktionellen Sinn (also die üblicherweise bei vergleichbaren Beamten bestehenden Anforderungen) zugrundelegen. Ist der Beamte nicht in der Lage, die für seinen konkreten Aufgabenbereich (Dienstposten; Amt im konkret-funktionellen Sinn) erforderliche und übliche Leistung in qualitativer oder quantitativer Hinsicht zu erbringen, muss die Behörde ggf. durch eine Umsetzung auf einen weniger belastenden Dienstposten reagieren.

Hinweis:

Zum Amtsbegriff siehe den Beitrag:

Wem Gott ein Amt gibt, dem gibt er auch den Verstand

Ist eine solche Umsetzung nicht möglich, muss der Dienstvorgesetzte in der Folge die Dienstfähigkeit des Beamten überprüfen lassen, wenn dieser aus gesundheitlichen Gründen die Voraussetzungen seines Amtes im abstrakt-funktionellen Sinn (siehe oben) nicht mehr erbringen kann (Baßlsperger, PersV 2020, 204 ff.).

Fazit:

Die wesentlichen Folgen einer ordnungsgemäßen und im Ergebnis sachlich begründeten Überlastungsanzeige sind:

  • Der Dienstherr ist aufgrund der ihm obliegenden Fürsorgepflicht (§ 78 BBG / § 45 BBG) gehalten, den vorhandenen Missständen entgegenzuwirken und

  • der Beamte befreit sich von einer ihm evtl. drohenden Schadensersatzpflicht, wenn sich das von ihm angezeigte Risiko realisieren sollte.

Ihr Dr. Maximilian Baßlsperger


Literaturhinweis:

Weiß/Niedermaier/Summer, § 1 BeamtStG, Rn. 71b und Art. 99, Rn. 165a.
Lorenzen, BPersVG, § 75, Rn. 56 ff.


Lesen Sie dazu auch die Beiträge:


Hinweis: Eine Vorlage für eine Überlastungsanzeige können Sie hier herunterladen.

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