Rechtsmittel gegen eine Untersuchungsanordnung – Teil I: Zulässigkeit

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Das Bundesverwaltungsgericht hatte mit Beschluss vom 14. März 2019 – 2 VR 5.18 – entschieden, dass die Untersuchungsanordnung des Dienstvorgesetzten zur Feststellung der Dienstunfähigkeit wegen § 44a VwGO nicht gesondert angefochten werden kann. Das BVerfG ist da aber anderer Meinung.

Liebe Leserin, lieber Leser,

1. Sinn und Zweck der Untersuchungsanordnung

Ziel der Untersuchungsanordnung ist es, dem Dienstvorgesetzten durch ein amtsärztliches Gutachten Klarheit darüber zu verschaffen, ob der Beamte

  • weiterhin dienstfähig ist,

  • wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden muss (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG),

  • auf einem anderen, seinem körperlichen oder gesundheitlichen Zustand besser entsprechenden Dienstposten mit voller Dienstzeit weiterbeschäftigt werden muss (§ 26 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG),

  • wegen bestehender Teildienstfähigkeit mit reduzierter Arbeitszeit weiterbeschäftigt werden kann (§ 27 BeamtStG).

Das amtsärztliche Gutachten hat dem Dienstvorgesetzten hierzu die medizinische Grundlage zu liefern. Die Entscheidung über eine Ruhestandsversetzung oder eine der genannten anderen Maßnahmen trifft dabei aber stets der Dienstvorgesetzte bzw. die für die Ruhestandsversetzung zuständige Behörde (Ruhestandsbehörde, in der Regel die Ernennungsbehörde) und nicht der Amtsarzt.

Ergänzend muss an dieser Stelle angemerkt werden, dass die Durchführung eines „Betrieblichen Eingliederungsmanagements“ („BEM“) nach § 84 Abs. 2 SGB IX zwar auch bei nicht schwerbehinderten Beamten durchzuführen ist, dieses Verfahren aber nach der einhelligen Rechtsprechung weder für die Untersuchungsanordnung, noch für eine evtl. spätere Ruhestandsversetzung eine rechtlich notwendige Voraussetzung bildet (BVerwG v. 5.6.2014 – 2 C 22.13 –).

2. Die Rechtsprechung des BVerfG

In einer viel beachteten Entscheidung hat sich das BVerfG zu der Problematik des Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zur Feststellung der Dienstunfähigkeit geäußert (BVerfG, Beschl. v. 14.1.2022 – 2 BvR 1528/21 – ZBR 2022, 160). Es hat entschieden, § 44a VwGO sei wegen Art. 19 Abs. 4 GG verfassungskonform so auszulegen, dass die Vorschrift der Zulässigkeit des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung nicht entgegenstehe, weil diese zur Verletzung von Rechtspositionen führen könne, die nicht mit dem durch die abschließende Sachentscheidung berührten materiellen Rechtspositionen identisch sind und die im Rechtsschutzverfahren gegen eine Ruhestandsversetzung nicht vollständig beseitigt werden können. Eine inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens würde in jedem Fall voraussetzen, dass der Beamte der Anordnung des Dienstherrn, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, nicht nachkommt. Dies ist für den Betroffenen nach der vorliegenden Entscheidung des BVerfG  jedoch unzumutbar. Will sich der Beamte demnach rechtstreu verhalten und kommt der Untersuchungsanordnung nach, weil er deren Rechtswidrigkeit nicht zweifelsfrei prognostizieren kann, ist ihm nachträglicher Rechtsschutz im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens nicht mehr möglich, denn nach Rechtsprechung des BVerwG ist das Untersuchungsergebnis unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung verwertbar (vgl. BVerwG v. 26.4.2012 – 2 C 17/10 – ZBR 2013, 128 = NVwZ 2012, 1483).

3. Kein Verwaltungsakt

Nach wohl herrschender Auffassung stellt die Untersuchungsanordnung des Dienstvorgesetzten mangels unmittelbarer Außenwirkung keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG dar. Es handelt sich hierbei vielmehr um eine dienstliche Weisung, welcher der Beamte nur nachkommen muss, wenn diese rechtmäßig ist. Eine andere Auffassung würde nach dem BVerfG das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Beamten (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzen. Man wird aber auch annehmen müssen, dass hierin zudem auch ein Verstoß gegen den Grundsatz des umfassenden Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) vorliegen würde.

Richtige Rechtsbehelfe sind deshalb nicht Anfechtungswiderspruch (§ 68 Abs. 1 VwGO) oder Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO), sondern der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz (Sicherungsantrag) nach § 123 Abs. 1 VwGO zum Verwaltungsgericht des dienstlichen Wohnsitzes des Beamten (§ 54 Abs. 1 BeamtStG).

Hierbei darf nicht übersehen werden, dass sich aus diesen Überlegungen nur die Zulässigkeit des Sicherungsantrags ergibt. Zur Frage der Begründetheit des Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO siehe den Beitrag der kommenden Woche mit dem Titel:

Rechtsmittel gegen eine Untersuchungsanordnung – Teil II: Begründetheit

4. Stellungnahme

Die vom BVerfG bestätigte Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der Anordnung einer Untersuchung zur Feststellung der Dienst(un)fähigkeit von den Verwaltungsgerichten klären zu lassen, ist zu begrüßen. Das eigentliche Problem liegt aber darin, dass eine solche Anordnung nach der herrschenden Auffassung als gemischt-persönliche Weisung (OVG NRW v. 20.9.2019 – 1 B 1858/18 –) und nicht als Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG eingestuft wird. Nach der vorherrschenden Meinung fehlt es für die Annahme eines Verwaltungsakts zum einen an der Voraussetzung der Außenwirkung und zum anderen an einer Regelung, denn eine solche erfolgt danach erst durch die spätere Versetzung in den Ruhestand. Eine Einstufung der Anordnung als eigenständiger Verwaltungsakt, die früher etwa von Summer (Weiß/ Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, E zu § 26 BeamtStG a.F.) vorgenommen wurde, würde dem Rechtsschutz des Beamten besser entsprechen, denn ihm stünden dann die Möglichkeiten des Anfechtungswiderspruchs und der Anfechtungsklage – jeweils mit aufschiebender Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO  – zur Seite.

Für eine bereits eigenständige Regelung spricht dabei insbesondere die Tatsache, dass die Untersuchungsanordnung in einem erheblichen Maße in das Selbstbestimmungsrecht des Beamten und damit in seine persönliche Rechtsstellung eingreift. Er wird also in seinem Grundverhältnis berührt und nicht etwa nur als Teil der öffentlichen Verwaltung in seinem Betriebsverhältnis, wie dies bei rein sachlichen, dienstbezogenen Weisungen der Fall ist (Beispiel: Umsetzung). Für eine solche Einordnung als Verwaltungsakt spricht weiterhin die oben dargestellte Rechtsprechung des BVerfG, wonach die Rechtmäßigkeit von Untersuchungsanordnungen wegen eines möglichen Verstoßes gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG selbstständig von den Verwaltungsgerichten geklärt werden kann.


Ihr

Dr. Maximilian Baßlsperger


Hinweis:

§ 44a VwGO lautet:

Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen können nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen.


Lesen Sie dazu auch die Beiträge:


Schrifttum:

  • Lexikon Beamtenrecht, Stichwörter: Untersuchungsanordnung, Dienstunfähigkeit
  • Weiß/Niedermaier/Summer, Beamtenrecht in Bayern, § 26 BeamtStG, Rn. 25a ff. und Rn. 141a zu § 54 BeamtStG
  • v. Roetteken/Rothländer, HBR, § 26 BeamtStG, Rn. 1 ff.
  • Schütz/Maiwald, § 26 BeamtStG, Rn. 1 ff.

Der nächste Beitrag in dieser Reihe erscheint nach dem Tag der Deutschen Einheit am 10. Oktober 2022

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